Controllo pubblico congiunto e perimetro delle partecipate indirette (Corte dei Conti Sez. contr. Emilia-Romagna n. 6 del 31.01.2024)

Principi di diritto (Massima)
Ai fini dell’integrazione della fattispecie delle società a controllo pubblico è sufficiente che una o più amministrazioni pubbliche dispongano, in assemblea ordinaria, dei voti previsti dall’art. 2359 cod. civ., in applicazione letterale del combinato disposto delle lettere b) e m) dell’art. 2 del T.U.S.P. Nel definire il perimetro delle società partecipate indirette, ai sensi dell’art. 2, comma 1, lett. g), del T.U.S.P., la pubblica amministrazione che esercita il controllo è intesa unitariamente, sicché non rileva la riferibilità del controllo a un singolo ente socio considerato isolatamente. La mancata analisi dei costi di funzionamento osta all’esclusione della necessità di contenimento dei costi medesimi ai sensi dell’art. 20, comma 2, lett. f), del T.U.S.P. e può integrare una condotta elusiva della norma.

Il Fatto

Il Comune trasmette alla competente Sezione regionale di controllo i documenti unitari di ricognizione periodica delle partecipazioni societarie detenute al 31 dicembre 2020 e al 31 dicembre 2021, adottati ai sensi dell’art. 20 del T.U.S.P. L’Ente, in continuità con gli atti precedenti, qualifica come società a controllo pubblico congiunto soltanto quelle con capitale pubblico frazionato tra più soci, nessuno detentore di maggioranza, legati da patto parasociale scritto, ed esclude dal perimetro delle partecipate indirette le società detenute tramite organismi non sottoposti a controllo monocratico solitario del Comune.

La questione approda all’esame della Sezione perché i criteri adottati dall’Ente si discostano dall’orientamento già espresso dalla medesima Sezione e, da ultimo, confermato dal giudice amministrativo di appello, con effetti sulla corretta individuazione delle società soggette agli obblighi del T.U.S.P.

La Motivazione della Corte

La Sezione muove dalla definizione di controllo recata dall’art. 2, comma 1, lett. b) del T.U.S.P., che rinvia all’art. 2359 cod. civ. e ammette il controllo anche quando, per le decisioni finanziarie e gestionali strategiche, sia richiesto il consenso unanime di tutte le parti che condividono il controllo. Da tali premesse deriva che è a controllo pubblico la società rispetto alla quale una o più amministrazioni pubbliche, congiuntamente, esercitino poteri di controllo con le predette modalità.

Il Collegio dà atto del contrasto giurisprudenziale tra la tesi che esige uno scambio formale di volontà e quella che ravvisa un controllo pubblico congiunto ogni qual volta il capitale pubblico sia maggioritario o totalitario. Richiama, in particolare, la deliberazione delle Sezioni riunite in sede di controllo n. 11/SSRRCO/QMIG/19, secondo cui è sufficiente che le amministrazioni dispongano dei voti ex art. 2359 cod. civ., e la sentenza del Consiglio di Stato n. 3880 del 2023, che ha riformato la pronuncia del giudice amministrativo di primo grado. Da quest’ultima la Sezione desume il principio secondo cui il controllo non deve necessariamente fondarsi su atti formali e la pubblica amministrazione va intesa unitariamente ai fini della perimetrazione delle società partecipate indirette.

La Sezione non ravvisa motivi per discostarsi dal proprio orientamento consolidato. Rileva, anzi, la singolarità delle difese dell’Ente, che qualifica come “minoritario” il diverso indirizzo e invoca la provvisoria esecutività del dictum del Consiglio di Stato pur avendo avviato un percorso di adeguamento. Sotto altro profilo, il Collegio censura l’assenza, nei documenti unitari, di qualsiasi analisi dei costi di funzionamento, presupposto indispensabile per escludere il contenimento dei costi ai sensi dell’art. 20, comma 2, lett. f), del T.U.S.P. Le argomentazioni dell’Ente potrebbero palesare una condotta volta a eludere la norma. La Sezione distingue la verifica in questione da quella sugli obiettivi di cui all’art. 19, comma 5, del T.U.S.P., che riguarda le sole controllate, e ribadisce che l’eventuale utile di esercizio non tiene luogo della verifica.

Quanto al parere dell’organo di revisione, il Collegio ne raccomanda l’acquisizione in ragione del generale dovere di collaborazione desumibile dall’art. 239 del T.U. enti locali. La Sezione invita quindi il Comune a conformarsi alle proprie indicazioni, disponendo la trasmissione della deliberazione alla Procura regionale e richiedendo la deliberazione consiliare di presa d’atto entro sessanta giorni.