Controllo sulle partecipate: controllo pubblico congiunto e divieto di soccorso finanziario (Corte dei Conti Sez. contr. Emilia-Romagna n. 87 del 02.10.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il controllo pubblico congiunto su una società a capitale interamente o prevalentemente pubblico sussiste anche in assenza di un patto parasociale o di altro vincolo formale che obblighi i soci pubblici a esprimersi all’unanimità. La natura omogenea degli enti partecipanti e la convergenza dei loro interessi integrano di per sé i presupposti dell’art. 2, comma 1, lett. b), del d.lgs. n. 175/2016, con conseguente applicazione del regime delle società a controllo pubblico. Il divieto di soccorso finanziario di cui all’art. 14, comma 5, TUSP opera a maggior ragione nei confronti di società con perdite strutturali o poste in liquidazione. Gli obblighi di conciliazione delle poste creditorie e debitorie reciproche, ex art. 11, comma 6, lett. j), del d.lgs. n. 118/2011, rispondono al principio di simmetria contabile e all’esigenza di veridicità dei bilanci pubblici.

Il Fatto

La Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna ha approvato il referto annuale sull’attività di controllo svolta nel 2023 in materia di piani di ricognizione ordinaria delle partecipazioni societarie, ai sensi dell’art. 20 del d.lgs. n. 175/2016. Il documento raccoglie le pronunce depositate nell’anno e le risultanze del controllo sulle partecipazioni regionali svolto in occasione del giudizio di parificazione sul rendiconto regionale dell’esercizio 2022.

Il referto è articolato in tre parti: le questioni giuridiche di maggiore rilievo, l’esame delle singole deliberazioni adottate nel 2023, l’analisi del sistema delle partecipazioni della Regione. La questione centrale è la qualificazione delle società a controllo pubblico, oggetto di un contrasto interpretativo che ha coinvolto la stessa Sezione, le Sezioni riunite in sede di controllo e il giudice amministrativo.

La Motivazione della Corte

Sul controllo pubblico congiunto il Collegio ricostruisce il quadro normativo di riferimento, richiamando l’art. 2, comma 1, lett. b), del TUSP e l’art. 2359 cod. civ., nelle sue articolazioni di controllo di diritto, di fatto ed esterno. La Sezione ribadisce l’orientamento già espresso in precedenti decisioni e recepito dalle Sezioni riunite, per cui è sufficiente che una o più amministrazioni pubbliche dispongano, in assemblea ordinaria, dei voti previsti dalla norma civilistica.

Il Collegio valorizza l’arresto del Consiglio di Stato n. 3880/2023, che ha aderito alla tesi sostanzialistica: il controllo non deve necessariamente fondarsi su atti formali, poiché nessuna disposizione del TUSP lo impone. Il patto parasociale può essere concluso in qualunque forma, in ossequio al principio di libertà delle forme, e la pubblica amministrazione è intesa unitariamente quale soggetto che esercita il controllo. Analoghe indicazioni provengono dagli atti di orientamento del Dipartimento del Tesoro del MEF.

La Sezione esamina poi la disciplina dei compensi degli amministratori di società a controllo pubblico, dettata dall’art. 11, commi 6 e 7, del TUSP, e il regime transitorio che richiama l’art. 4, comma 4, del d.l. n. 95/2012. Nel caso di parametro di riferimento del 2013 non significativo, il Collegio richiama il vincolo della stretta necessarietà della spesa e l’esigenza di contemperare efficacia ed economicità.

Sul piano contabile, il referto richiama gli obblighi di conciliazione delle poste creditorie e debitorie reciproche e il principio di simmetria delle poste contabili, espressivo del canone dell’equilibrio di bilancio. In caso di mancata riconciliazione, l’ente deve operare appositi accantonamenti al fondo rischi o al fondo svalutazione crediti.

Quanto al divieto di soccorso finanziario, la Sezione richiama la sentenza della Corte cost. n. 110/2023, che ha ribadito la latitudine applicativa dell’art. 14, comma 5, TUSP e il rifiuto della logica del salvataggio a tutti i costi delle partecipate in perdita strutturale. Il Collegio estende l’analisi alla Regione Emilia-Romagna: per alcune società fieristiche, nonostante gli interventi di rafforzamento patrimoniale e gli aumenti di capitale, i risultati di esercizio restano negativi anche in periodi antecedenti l’emergenza pandemica. Da qui la raccomandazione di massima prudenza nell’uso delle risorse collettive e nella valutazione del mantenimento delle partecipazioni.