Contributi Covid alle strutture accreditate: giurisdizione del giudice ordinario (Cass. civ. Sez. Un. n. 15404 del 03.06.2024)

Principi di diritto (Massima)
In materia di contributi e sovvenzioni pubbliche la giurisdizione spetta al giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge e alla pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti, senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid e il quomodo dell’erogazione. Sussiste invece la giurisdizione amministrativa ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, dopo la concessione, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse. Tale criterio di riparto si fonda sulla natura della situazione soggettiva azionata e non configura alcuna ipotesi di giurisdizione esclusiva. Ne deriva che, ove la disciplina statuale e quella regionale predeterminino i presupposti e la misura massima del contributo, l’azienda sanitaria non esercita alcuna ponderazione dell’interesse pubblico.

Il Fatto

Una struttura sanitaria privata accreditata, che gestisce una casa di cura ed eroga prestazioni in regime di accreditamento per il servizio sanitario regionale, ha chiesto il rimborso dei costi fissi sostenuti e iscritti a bilancio nel 2020, nel periodo di emergenza pandemica. L’istanza si fondava sulla delibera della Giunta regionale n. 298 del 2021, adottata in attuazione dell’art. 13, comma 1, d.l. n. 14 del 2020 e della disciplina regionale di dettaglio.

L’azienda sanitaria locale ha respinto l’istanza con provvedimento del 18 giugno 2021, rilevando la mancata sospensione delle prestazioni e l’assenza di documentazione sui costi fissi. Il TAR Abruzzo, con sentenza del 14 luglio 2022, ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 18/2023 del 2 gennaio 2023, ha invece affermato la sussistenza della giurisdizione amministrativa. L’azienda sanitaria ricorre per cassazione, deducendo la violazione degli artt. 7, 110 e 133, comma 1, lett. c), c.p.a. e dei commi 5-bis e 5-ter dell’art. 4 del d.l. n. 34 del 2020.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite ricostruiscono il quadro normativo emergenziale. Il comma 5-bis dell’art. 4 d.l. n. 34/2020, introdotto dal d.l. n. 149 del 2020, consente alle regioni di riconoscere alle strutture private accreditate destinatarie di budget, che abbiano sospeso le attività ordinarie, un contributo una tantum a ristoro dei soli costi fissi, entro il limite massimo del 90 per cento del budget assegnato. La facoltà di sospendere le attività differibili era già prevista dall’art. 5-sexies d.l. n. 18 del 2020, che ha reiterato l’abrogato art. 13, comma 1, d.l. n. 14/2020.

La Corte richiama il principio consolidato secondo cui, in materia di contributi, la giurisdizione è del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge e alla P.A. resta la sola verifica dei presupposti, senza apprezzamento discrezionale sull’an, sul quid e sul quomodo dell’erogazione (Cass. Sez. U. n. 19042 del 2018, n. 21062 del 2011, n. 15867 del 2011, n. 3848 del 2007, n. 16896 del 2006). Il criterio è ribadito anche di recente (Cass. Sez. U. n. 31738, n. 31730 e n. 26842 del 2023) e trova conferma nella giurisprudenza amministrativa (Cons. St. n. 664 del 2023, Ad. Pl. n. 6 del 2014).

Applicando tale regola, la sovvenzione in esame risulta riconosciuta sul piano normativo, per il concorrente apporto della disciplina statuale e regionale. La prima attribuisce alle regioni il potere di accordare il contributo entro la misura massima predeterminata; la seconda ha riconosciuto alle strutture che versino nelle condizioni descritte dalla legge statale il diritto alla sovvenzione, nella misura massima da questa fissata.

Ne consegue che l’azienda sanitaria, investita dell’istanza, non disponeva di alcuna discrezionalità amministrativa: era tenuta a una semplice ricognizione di quanto dichiarato e, se del caso, a un ulteriore accertamento funzionale alla liquidazione, ancorata a criteri predefiniti ex lege. La giurisdizione appartiene dunque al giudice ordinario, avanti al quale la causa va riassunta ai sensi dell’art. 367, comma 2, c.p.c., con rimessione al Tribunale territorialmente competente. La decisione sulle spese è rimessa al giudizio di merito.