Ripristino ambientale da convenzione ex art 11 l 241/1990 e giurisdizione amministrativa (Cons. Stato n. 4966 del 22.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
Le convenzioni stipulate ai sensi dell’art. 15 della legge regionale Lombardia n. 14 del 1998, con cui l’operatore economico si obbliga al ripristino ambientale dell’area di cava a fronte del rilascio dell’autorizzazione all’escavazione, integrano il contenuto del provvedimento autorizzatorio e rientrano tra gli accordi integrativi di cui all’art. 11 della legge n. 241 del 1990. Esse non costituiscono meri contratti di diritto privato, ma strumenti di esercizio mediato del potere pubblico, sicché la controversia sul loro inadempimento rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.. La domanda dell’ente locale che chieda l’adempimento e, in subordine, il risarcimento per equivalente dei pregiudizi derivanti dall’inadempimento convenzionale non integra l’azione per danno ambientale riservata al Ministero dell’ambiente dagli artt. 300 e 311 del d.lgs. n. 152 del 2006. Gli obblighi di ripristino ambientale hanno natura indisponibile e non sono compromettibili in arbitri ai sensi dell’art. 806 c.p.c.. L’acquirente del ramo d’azienda che comprenda l’autorizzazione all’escavazione succede negli obblighi convenzionali di ripristino, non applicandosi la regola dell’iscrizione nei libri contabili di cui all’art. 2560 c.c., incompatibile con la funzione pubblicistica dell’accordo.

Il Fatto

Il Comune di Busto Garolfo ha convenuto in giudizio le società succedutesi alla titolare dell’attività estrattiva, chiedendo l’accertamento dell’inadempimento degli obblighi di ripristino ambientale previsti dalle convenzioni del 5 e del 25 luglio 2002 e la condanna all’esecuzione delle opere ovvero al risarcimento dei danni. La società originaria era stata incorporata per fusione e il ramo d’azienda relativo all’escavazione era stato poi ceduto alla società appellante.

Il TAR Lombardia, con sentenza n. 2167/2024, ha accolto in parte il ricorso, condannando al risarcimento del danno e alla rifusione delle spese. La società cessionaria ha proposto appello principale; hanno proposto appelli incidentali la società incorporante e il Comune. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza del 5 febbraio 2026.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge l’appello principale e gli appelli incidentali, confermando la sentenza di primo grado. Sul primo motivo esclude il vizio di motivazione apparente: il richiamo a una precedente pronuncia su vicenda analoga non inficia la decisione quando il percorso logico-giuridico resta individuabile e consente alla parte di articolare una critica analitica.

Il nucleo della decisione riguarda la giurisdizione. Le convenzioni in esame sono accordi integrativi del provvedimento autorizzatorio ex art. 11 della legge n. 241 del 1990, come chiarito dalla giurisprudenza costituzionale e amministrativa (Corte cost. n. 204 del 2004; Cass. Sez. Un. n. 4368/2015). L’art. 11 richiama i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti solo in quanto compatibili, delineando un regime misto: la penale convenzionale, ad esempio, opera come sanzione a tutela dell’interesse pubblico (Cons. Stato n. 2258 del 2017). Non vengono in rilievo mere poste patrimoniali, ma obbligazioni funzionali al recupero del territorio: la controversia spetta quindi al giudice amministrativo.

La clausola compromissoria non attrae la materia agli arbitri: gli obblighi di ripristino ambientale hanno contenuto indisponibile e la devoluzione è preclusa dall’art. 806 c.p.c. Quanto alla solidarietà attiva, l’obbligo di ripristino costituisce prestazione indivisibile ex art. 1319 c.c.; ciascun Comune è legittimato ad agire separatamente a tutela del proprio territorio (Cass. civ. Sez. II n. 24467 del 2017). Il Protocollo di intenti del 2012 non contiene alcuna rinuncia dell’ente, né determina novazione ex art. 1230 c.c.

Sulla successione negli obblighi, il contratto di cessione comprendeva espressamente l’autorizzazione all’escavazione; la mancata voltura non consente di sottrarsi agli oneri connessi allo sfruttamento dell’area, in applicazione del principio cuius commoda eius incommoda. La regola dell’art. 2560 c.c. è ritenuta incompatibile con la natura pubblicistica dell’accordo. La prescrizione non è maturata, dovendo le opere essere eseguite fino all’ultimazione degli scavi e per il periodo successivo. La nuova autorizzazione del 2017 non ha reso incolpevole l’inadempimento: l’impossibilità sopravvenuta ex art. 1256 c.c. deriva proprio dalla condotta omissiva. Il riconoscimento del costo delle opere originarie, accanto al recupero in forma specifica, integrerebbe duplicazione risarcitoria. Il danno non patrimoniale è stato correttamente ridotto ex art. 1227, comma 2, c.c. per l’inerzia del Comune nell’esercizio dei poteri sostitutivi ex art. 21 della legge regionale n. 14 del 1998.