Revoca concessione suolo pubblico e obbligo comunicazione avvio procedimento (TAR Puglia n. 259 del 19.02.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il provvedimento di revoca in autotutela di un atto amministrativo favorevole al privato deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 legge n. 241/1990, che rappresenta principio generale dell’azione amministrativa volto a garantire il contraddittorio procedimentale. Tale preavviso assume rilievo tanto maggiore quanto più l’esercizio del potere di autotutela esprime ampia discrezionalità amministrativa, imponendo altresì l’analitica motivazione delle ragioni di interesse pubblico sottese. La sopravvenuta scadenza del termine di efficacia dell’atto impugnato non preclude l’accertamento della sua illegittimità quando il ricorrente abbia azionato la domanda risarcitoria, operando l’art. 34, comma 3, c.p.a.. L’accertamento dell’illegittimità non comporta però automaticamente la condanna risarcitoria, gravando sul danneggiato l’onere di provare tutti gli elementi costitutivi della responsabilità ex art. 2043 c.c., senza il temperamento del metodo acquisitivo.

Il Fatto

Una società gestiva un bar e aveva ottenuto dal Comune una concessione per l’occupazione temporanea di un’area pubblica, destinata al posizionamento di tavoli, sedie e banco mescita. Dopo pochi giorni dal rilascio, l’amministrazione comunale ha disposto la revoca della concessione, richiamando sopravvenuti motivi di interesse pubblico e di tutela della sicurezza stradale. La revoca si fondava sulle medesime risultanze istruttorie poste a base del provvedimento ampliativo.

La società ha impugnato la revoca, unitamente al verbale di sopralluogo e alla nota successiva, deducendo la violazione delle garanzie procedimentali e il difetto di motivazione e di istruttoria. Ha inoltre chiesto l’accesso agli atti e la condanna del Comune al risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali. Nel corso del giudizio è sopravvenuta la scadenza del termine di efficacia della concessione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta in via preliminare la questione della sopravvenuta carenza di interesse. La scadenza del termine di efficacia della concessione avrebbe in principio reso inutile l’annullamento. Tuttavia, poiché la ricorrente ha espressamente azionato la domanda risarcitoria, il giudice è tenuto ad accertare l’illegittimità degli atti in ossequio all’art. 34, comma 3, c.p.a.. Richiamando l’Adunanza Plenaria n. 8/2022, il TAR ricorda che è sufficiente dichiarare di avere interesse ai fini risarcitori, senza necessità di specificare i presupposti della domanda.

Nel merito, il provvedimento di revoca è ritenuto illegittimo per violazione delle garanzie procedimentali. Il Comune non ha comunicato alla concessionaria l’avvio del procedimento volto all’emanazione dell’atto di secondo grado, precludendole di partecipare ed esporre le proprie ragioni. La comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 legge n. 241/1990 costituisce principio generale dell’azione amministrativa, diretto a instaurare il contraddittorio su tutti gli aspetti rilevanti per la decisione finale.

Tale preavviso assume rilievo peculiare quando è esercitato un potere di autotutela mediante revoca o annullamento di un atto favorevole. Il privato, che subisce un pregiudizio, deve essere posto nelle condizioni di partecipare al procedimento. Il Collegio richiama Consiglio di Stato, Sezione V, n. 5168 del 2019, secondo cui gli atti di autotutela devono essere preceduti dalla comunicazione di avvio, onde consentire una tutela efficace e fornire all’amministrazione elementi utili alla ponderata valutazione dell’interesse pubblico concreto e attuale. L’accoglimento di tale censura determina l’assorbimento degli altri motivi, in applicazione del principio per cui l’accoglimento di un motivo caducante fa venir meno l’interesse all’esame degli altri.

Quanto alla domanda risarcitoria, il TAR la respinge. La ricorrente non ha assolto all’onere della prova in ordine all’an e al quantum del pregiudizio, non avendo dimostrato i danni né la loro quantificazione, ad esempio in termini di minori introiti. L’azione risarcitoria è retta dal principio “onus probandi incumbit ei qui dicit” e l’art. 2697 c.c. opera con pienezza, senza il temperamento del metodo acquisitivo. Richiamando Consiglio di Stato, Sezione VI, n. 8259 del 2023, il Collegio ribadisce che spetta al danneggiato provare tutti gli elementi costitutivi della fattispecie, compresi il nesso causale e l’effettività del danno.

In conclusione, il ricorso è accolto solo quanto all’accertamento dell’illegittimità della revoca ai limitati fini dell’interesse risarcitorio e respinto nella restante parte. Le spese di lite sono integralmente compensate.