Convenzione urbanistica, somme non ripetibili senza caducazione del titolo (TAR Lombardia n. 80 del 26.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
Gli impegni patrimoniali assunti dal privato in una convenzione urbanistica mantengono la propria causa ed efficacia anche quando l’intervento edilizio programmato non venga realizzato, poiché l’obbligazione trova titolo nell’accordo e non nel risultato dell’edificazione. L’art. 2033 c.c. non è applicabile qualora il titolo convenzionale esista, sia efficace e non sia stato dichiarato nullo, annullato, risolto o rescisso, e ciò indipendentemente dall’effettiva trasformazione del territorio. Il rischio della sopravvenuta impossibilità di completare l’operazione edilizia resta a carico del privato, salvo che l’ostacolo sia costituito da una decisione dell’amministrazione. Non integra arricchimento ingiusto la ritenzione delle somme, poiché la causa del pagamento corrisponde al diritto edificatorio regolato dal titolo e non all’esito dell’edificazione.

Il Fatto

Una società otteneva da un Comune il rilascio di un permesso di costruire per un nuovo stabilimento produttivo. Contestualmente veniva sottoscritta una convenzione accessoria che, tra le altre obbligazioni, prevedeva a carico della società il versamento di 300.000 euro in due rate, somma destinata dal Comune a iniziative collettive. L’importo veniva pagato regolarmente alle scadenze pattuite.

L’intervento, pur avviato, non veniva mai completato nonostante due proroghe concesse dall’amministrazione; il titolo edilizio decadeva per decorso del termine. A seguito di fusione per incorporazione, altra società subentrava nel permesso e nella convenzione e diffidava il Comune alla restituzione della somma, sostenendo che l’attribuzione patrimoniale fosse rimasta priva di causa. Il Comune respingeva l’istanza, rilevando che l’inadempimento era ascrivibile alla sola parte privata. La società adiva quindi il TAR chiedendo l’accertamento dell’obbligo restitutorio e la condanna dell’amministrazione.

La Motivazione della Corte

Il ricorso è infondato. Il Collegio muove dal principio secondo cui, in relazione al genus della convenzione di diritto pubblico, di cui quella urbanistica è species, i principi civilistici trovano applicazione nei limiti della compatibilità, trattandosi di accordi basati sullo scambio dei consensi.

La ratio dell’indebito oggettivo è la restituzione di quanto percepito perché oggettivamente non dovuto, ma l’istituto opera solo quando manca il titolo dell’obbligazione: perché mai venuto a esistenza, perché affetto da nullità, oppure perché la sua efficacia è venuta retroattivamente meno per annullamento, risoluzione o rescissione. Quando invece il titolo convenzionale esiste, è efficace e non è caducato, l’indebito non può trovare applicazione, perché la prestazione rinviene la propria causa nell’accordo. Ciò vale sia quando la convenzione è ancora attuabile, anche in modo diverso, sia quando l’intervento è divenuto non più realizzabile.

Il TAR richiama i propri precedenti – tra cui la sentenza della Sezione II n. 48 del 2025 e la n. 897 del 2022, nonché la sentenza della Sezione I n. 115 del 2020 – e quelli del Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 2666 del 2021. Gli impegni convenzionali non vanno considerati isolatamente, ma rapportati alla complessiva remuneratività dell’operazione, parametro del sinallagma. Le obbligazioni del privato restano vincolanti anche se è venuto meno l’interesse originario, e il rischio dell’impossibilità sopravvenuta resta a suo carico salvo che l’ostacolo derivi da una decisione dell’amministrazione.

Nella specie il titolo di legittimazione del pagamento risiede negli accordi convenzionali, che conservano piena efficacia e vincolatività nonostante la mancata realizzazione, non essendo stata proposta alcuna domanda volta a incidere sulla validità o sull’efficacia della convenzione. Il permesso di costruire è decaduto per decorso del termine, ma la mancata edificazione è ascrivibile a scelte della parte privata, non a comportamenti dell’amministrazione, che ha anzi prorogato l’efficacia del titolo. La somma era dovuta quale corrispettivo del diritto di edificare, indipendentemente dal suo effettivo esercizio. Il ricorso è respinto e le spese di lite sono integralmente compensate.