Lottizzazione abusiva cartolare rileva in modo oggettivo e prescinde dall’animus dei proprietari (Cons. Stato n. 9275 del 19.11.2024)

Principi di diritto (Massima)
La lottizzazione abusiva prevista dall’art. 30 d.P.R. n. 380/2001 rileva in modo oggettivo e prescinde dall’animus e dallo stato soggettivo di buona o mala fede dei lottizzanti, rilevando in via esclusiva il mero dato dell’intervenuta illegittima trasformazione urbanistica del territorio. Ai fini della fattispecie cartolare è sufficiente un sufficiente quadro indiziario dal quale desumere l’inequivocabile destinazione a scopo edificatorio, non essendo l’elencazione degli elementi indiziari tassativa né richiesta la loro contemporanea sussistenza. Il negozio di donazione può integrare gli “atti equivalenti” alla vendita, mentre il comma 10 dell’art. 30 attribuisce all’amministrazione un potere di esclusione delle sanzioni, non già una preclusione assoluta. La repressione penale e la risposta amministrativa operano su piani distinti, sicché la sanzione amministrativa dell’acquisizione coattiva al patrimonio comunale non richiede la previa verifica della responsabilità penale.

Il Fatto

Il Comune di Afragola, con ordinanza del 2012, contestava ai sensi dell’art. 30 d.P.R. n. 380/2001 la lottizzazione abusiva, materiale e cartolare, di un’originaria particella frazionata in più lotti in zona agricola. Il provvedimento ordinava la sospensione di ogni attività edilizia e vietava di disporre dei suoli, avvertendo che decorsi novanta giorni le aree di sedime sarebbero state acquisite al patrimonio comunale.

Due comproprietari di uno dei lotti impugnavano l’atto, dapprima con ricorso straordinario al Capo dello Stato, poi trasposto avanti il TAR Campania a seguito di opposizione. Il TAR respingeva il ricorso. I proprietari proponevano appello, deducendo la propria estraneità alla vicenda lottizzatoria. Il Comune non si costituiva.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dall’inquadramento dell’istituto, distinguendo la lottizzazione materiale, la cartolare o negoziale e quella mista, caratterizzata dalla compresenza di attività negoziale di frazionamento ed edificazione. La ratio della norma è garantire un’ordinata pianificazione urbanistica e la sostenibilità dell’espansione abitativa rispetto agli standard.

Il punto centrale è metodologico: la lottizzazione abusiva va apprezzata non secondo un approccio atomistico riferito alla singola particella, ma nel suo complesso, in rapporto all’intera vicenda della proprietà originaria illegittimamente frazionata, come affermato da Cons. Stato n. 7530 del 2019 e Cons. Stato n. 10044 del 2023. Ne deriva l’irrilevanza del mancato sfruttamento edificatorio del singolo lotto, dovendosi dare rilievo alla impossibilità per lo stesso di conservare la destinazione agricola per le modificazioni dei fondi limitrofi.

Quanto alla donazione, la Corte ritiene che il comma 1 dell’art. 30 contempli accanto alla vendita gli “atti equivalenti”, tra cui rientra il negozio ex art. 769 cod. civ. per il suo effetto reale. Il comma 10 non esclude in assoluto le due ipotesi di lottizzazione, ma conferisce all’amministrazione il potere, non esercitato, di escludere le sanzioni a tutela della circolazione dei beni tra familiari e coniugi.

L’omesso esercizio dell’azione penale ex art. 44, lett. c), d.P.R. n. 380/2001 non rileva: i due procedimenti riposano su presupposti distinti. La natura reale dei provvedimenti ripristinatori comporta che la loro adozione prescinde dalla responsabilità del proprietario, applicandosi anche a chi non abbia commesso la violazione ma si trovi in un rapporto con la res tale da assicurare la restaurazione dell’ordine giuridico. Le questioni di compatibilità costituzionale ed eurounitaria sono dichiarate manifestamente infondate, perché fondate sull’indebita estensione all’acquisizione amministrativa ex comma 7 dei principi elaborati in tema di confisca penale.