Penali livelli servizio gioco pubblico natura convenzionale e riduzione officiosa (Cons. Stato n. 1660 del 03.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
Le penali previste dalla convenzione accessiva alla concessione per la gestione telematica del gioco pubblico, a fronte dell’inadempimento dei livelli di servizio, hanno natura contrattuale e non di sanzione amministrativa. La qualificazione legislativa come “sanzioni a titolo di penali” e il richiamo ai principi di gravità, proporzionalità ed effettività non snaturano il modello dell’art. 1382 c.c., coerente con i criteri Engel. Sul piano del quantum, il giudice amministrativo, investito del rapporto concessorio, può esercitare d’ufficio il potere di riduzione ex art. 1384 c.c. quando l’ammontare complessivo sia manifestamente eccessivo. Il tetto massimo annuale e giornaliero dell’11% del compenso effettivo va calcolato separatamente per ciascun sistema di gioco, AWP e VLT.

Il Fatto

La società concessionaria gestiva, in virtù di concessione e della convenzione stipulata nel 2013, la rete telematica del gioco lecito mediante apparecchi da intrattenimento. L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli contestò l’inosservanza di specifici livelli di servizio per il periodo 21 marzo – 31 dicembre 2013 e, all’esito del contraddittorio, irrogò penali per un importo complessivo di poco inferiore a cinquantamila euro.

La società impugnò dinanzi al TAR Lazio la contestazione, il provvedimento applicativo e la determinazione direttoriale del 2021 che aveva introdotto i criteri di quantificazione. Il ricorso fu respinto e la concessionaria propose appello, dolendosi della qualificazione delle penali e delle modalità di calcolo.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto la qualificazione delle penali, esaminando i criteri elaborati dalla giurisprudenza della C.E.D.U. Il dato testuale dell’art. 1, comma 78, lett. b), punto 23, l. n. 220/2010 richiama i “casi di inadempimento” e le penali “a titolo di penali”, ponendosi nello schema dell’art. 1382 c.c. Il riferimento alla colpa si concilia con la concezione soggettiva dell’inadempimento, mentre gravità, proporzionalità ed effettività si legano agli artt. 1455 e 1384 c.c.

Quanto alla funzione, la convenzione accessiva conserva natura negoziale, come affermato dalla giurisprudenza amministrativa; la sua funzionalizzazione all’interesse pubblico non ne muta la natura. Il terzo criterio, relativo alla severità, va valutato congiuntamente agli altri e con riferimento all’illecito singolo. La norma primaria non è pleonastica, ma opera come inserzione automatica di clausole ex art. 1339 c.c.; il deficit di determinatezza delle fattispecie è incompatibile con il principio di legalità ex art. 1 l. n. 689/1981.

Ne deriva il rigetto delle censure sulla tempestività della contestazione: la natura convenzionale esclude che l’inosservanza di un termine ragionevole determini illegittimità. La determinazione dirigenziale del 2021 ha valenza meramente specificativa e distingue la rilevazione annuale degli inadempimenti dalla loro contestazione, per la quale non è previsto alcun termine decadenziale.

Accolte sono invece le doglianze sul quantum. Il giudice amministrativo conosce il rapporto nella sua interezza e può esercitare d’ufficio il potere di riduzione ex art. 1384 c.c., valutando l’interesse del creditore all’adempimento. L’applicazione a distanza notevole di tempo e l’introduzione retroattiva dei criteri di quantificazione rendono l’importo manifestamente eccessivo. La sproporzione si corregge applicando il minimo edittale previsto dalla convenzione. Il tetto dell’11% va inoltre calcolato separatamente per ciascun sistema, in linea con la buona fede ex artt. 1368 e 1375 c.c.

Il provvedimento applicativo è pertanto annullato, salva la riedizione del potere secondo le prescrizioni conformative indicate; le spese del doppio grado sono compensate per soccombenza reciproca.