Penali per livelli di servizio del gioco pubblico (Cons. Stato n. 1653 del 03.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
Le penali previste dall’art. 1, comma 78, lett. b), n. 23, legge n. 220/2010 e dall’art. 30 della convenzione di concessione per l’inosservanza dei livelli di servizio nel settore del gioco pubblico hanno natura contrattuale, non sanzionatoria amministrativa. Esse rientrano nello schema dell’art. 1382 cod. civ., come conferma il riferimento testuale agli “inadempimenti” e al “risarcimento forfettario ed anticipato del danno”, e non sono permeabili agli istituti della legge n. 689/1981. Il giudice amministrativo, accertata la natura negoziale della penale, può esercitare d’ufficio il potere di riduzione ex art. 1384 cod. civ., valutando l’interesse del creditore all’adempimento. Il tetto massimo annuale e giornaliero dell’undici per cento del compenso effettivo va calcolato separatamente per i sistemi AWP e VLT, non sommando i due compensi.

Il Fatto

Una società concessionaria gestiva la rete telematica del gioco mediante apparecchi da intrattenimento, in forza di una convenzione stipulata nel 2013. L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, all’esito di un procedimento avviato nel 2022, ha irrogato penali per complessivi 271.803,40 euro, riferite all’inosservanza dei livelli di servizio nel periodo 21 marzo – 31 dicembre 2013.

La società ha impugnato il provvedimento sanzionatorio e la determinazione direttoriale del 16 marzo 2021, che aveva definito i criteri di quantificazione. Il TAR Lazio ha respinto il ricorso. La concessionaria ha proposto appello, deducendo la natura sanzionatoria delle penali, l’illegittimità dei criteri di calcolo, l’inversione dell’onere della prova e l’errato frazionamento della platea degli apparecchi.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta anzitutto la qualificazione delle penali, applicando i criteri elaborati dalla giurisprudenza CEDU. Sul piano formale, la norma primaria richiama espressamente i “casi di inadempimento” e qualifica la misura “a titolo di penali”: elementi che collocano la fattispecie nello schema dell’art. 1382 cod. civ. Il riferimento alla colpa, alla gravità dell’inadempimento e alla proporzionalità si concilia con la penale contrattuale e non impone la diversa lettura sanzionatoria.

Quanto alla funzione, la convenzione accessiva alla concessione conserva natura negoziale, come confermato dal precedente del C.g.a. n. 935 del 2020 richiamato nel testo. La circostanza che l’attività sia funzionalizzata all’interesse pubblico non fa smarrire al contratto i propri caratteri. Sul piano della severità, la forfettizzazione dell’importo è tratto tipico della penale, che esonera il creditore dalla prova del danno.

Ne deriva l’infondatezza dei profili di censura imperniati sui principi della legge n. 689/1981: irretroattività, imputazione per colpa, tardività della contestazione. La penale contrattuale non è permeabile a tali istituti.

Passando al merito, il Collegio ritiene non manifestamente irragionevole il sistema di quantificazione introdotto nel 2021, agganciato a fatti obiettivi quali l’annualità e la recidiva. Sull’onere della prova, richiamate le Sezioni Unite n. 13533 del 2001, il creditore soddisfa il proprio onere con la sola allegazione dell’inadempimento; i dati del sistema di controllo sono nella disponibilità del concessionario in area riservata. Quanto al frazionamento della platea, la concessione ha oggetto plurimo e ogni sistema di gioco è indipendente.

Sul quantum, il Collegio rileva la notevole distanza temporale tra inadempimenti e applicazione delle penali e l’introduzione retroattiva dei criteri di calcolo. Tali circostanze rendono l’importo complessivo manifestamente eccessivo. Il giudice esercita quindi d’ufficio il potere ex art. 1384 cod. civ., imponendo l’applicazione del minimo edittale e il calcolo del tetto dell’11% separatamente per AWP e VLT, in linea con la buona fede in executivis. Il provvedimento è annullato, salvi gli ulteriori provvedimenti conformativi.