Pratiche aggressive nell’abbinamento mutuo-polizza: serve la prova della coartazione (Cons. Stato n. 8652 del 07.11.2025)

Principi di diritto (Massima)
In materia di pratiche commerciali scorrette, la piena complementarità tra Codice del consumo e regolazioni settoriali non si traduce in sovrapponibilità tra gli ambiti di intervento della Banca d’Italia e dell’AGCM: il controllo della prima riguarda gli assetti organizzativi e procedurali, quello della seconda le concrete condotte, anche in presenza di procedure interne ineccepibili. La conformità alla disciplina di settore non fonda alcuna presunzione, nemmeno relativa, di liceità della condotta consumeristica, ma costituisce solo uno degli elementi di fatto da valutare senza automatismi. L’onere di provare l’illecito grava sull’Autorità procedente e può essere assolto con prove indirette, delle quali va verificata gravità, precisione e concordanza ai sensi dell’art. 2729 c.c.. La pratica commerciale aggressiva richiede un quid pluris: un comportamento attivo dell’impresa capace di coartare la libertà di scelta del consumatore. In tema di riparto, la competenza dell’Antitrust è la regola e quella dell’Autorità di settore è residuale, sussistendo solo quando la disciplina speciale regoli aspetti specifici incompatibili.

Il Fatto

L’AGCM, con provvedimento del 18 febbraio 2020, aveva accertato a carico di un istituto di credito una pratica commerciale aggressiva, in violazione degli artt. 24 e 25 del Codice del consumo. Secondo l’Autorità, la banca aveva condizionato i consumatori ad acquistare, in abbinamento alla stipula o alla surroga di un mutuo, polizze assicurative commercializzate dalla stessa. La condotta si fondava su un presunto sistema di pressioni: inserimento automatico della polizza nel primo preventivo, tassi più favorevoli agli abbinamenti, priorità alle pratiche coperte, elevate provvigioni, sistema incentivante e numero di reclami. L’Autorità aveva irrogato una sanzione di € 3.750.000,00.

Il TAR Lazio, con sentenza n. 231/2024, aveva accolto il ricorso, ritenendo fondati in parte il secondo e il terzo motivo, e annullato il provvedimento. L’AGCM ha proposto appello principale; la società succeduta alla banca ha proposto appello incidentale subordinato, censurando il rigetto dell’eccezione di difetto di competenza dell’Autorità e la violazione del legittimo affidamento e del ne bis in idem.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato muove dal primo motivo dell’appello principale, che censurava la ricostruzione del rapporto tra disciplina settoriale e Codice del consumo. Il Collegio ribadisce la piena complementarità tra i due plessi, già affermata dalla Sez. VI n. 7250 del 2025, escludendo però ogni presunzione di liceità delle condotte conformi alla regolazione di settore. L’esito favorevole dei controlli di Banca d’Italia è solo un elemento di fatto, da valutare nella complessiva valutazione degli indizi.

Passando al secondo motivo, il Collegio conferma il giudizio del primo giudice: non è stata raggiunta la prova della pratica aggressiva. La valutazione è complessiva e non parcellizzata. L’indizio più significativo è quello delle percentuali di abbinamento, oggettivo e idoneo a fotografare l’esito reale delle contrattazioni. Per le polizze CPI i valori sono pari al 28,4% nel 2017, al 27,8% nel 2018 e al 34,6% nel 2019: ben inferiori alla soglia di anomalia dell’80% indicata nella comunicazione congiunta del 26 agosto 2015. Per le polizze incendio e scoppio i valori sono più alti (65-70% sui mutui e 60-65% sulle surroghe), ma vanno dequotati perché si tratta di polizze ritenute obbligatorie dalla banca e prive di commissioni in favore dell’istituto.

Il sistema di monitoraggio interno è indizio equivoco, essendo prescritto dalla regolazione di settore. Il sistema incentivante non è particolarmente spinto: riguarda solo alcune figure e incide per il 25% sulla valutazione complessiva. Il dato sui reclami è trascurabile: venti segnalazioni a fronte di quasi 53.000 polizze collocate, di cui solo dieci pertinenti e due giunte direttamente all’Autorità.

Le modalità di commercializzazione non integrano il quid pluris richiesto: al cliente era fornito un ventaglio di proposte alternative comparabili, sicché non emerge un tratto di autentica coartazione. Le comunicazioni interne su tassi più favorevoli si riferiscono a una singola direzione territoriale e trovano spiegazione ragionevole nel minor rischio di controparte. Quanto all’appello incidentale, la sua infondatezza è dichiarata solo per completezza: la competenza dell’Antitrust è la regola, quella di settore residuale, e difetta l’idem factum richiesto dal ne bis in idem.

L’appello principale è respinto; l’appello incidentale è dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. Le spese sono integralmente compensate.