Responsabilità precontrattuale della PA per mancata stipula dei contratti attuativi della convenzione quadro (TAR Basilicata n. 270 del 20.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
La stipula dei contratti attuativi di una convenzione quadro stipulata ai sensi dell’art. 26 della legge n. 488/1999 costituisce per l’Amministrazione una facoltà e non un obbligo, trattandosi di contratto normativo dal quale non scaturiscono diretti obblighi in ordine all’an, al quando e al quantum dei singoli ordinativi. Nella fase intercorrente tra l’aggiudicazione e l’esecuzione, la posizione dell’operatore economico che aspiri alla stipula assume la consistenza dell’interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo. La condotta dell’Amministrazione che, senza mai rappresentare all’aggiudicatario la propria indisponibilità a concludere i contratti attuativi, abbia assunto iniziative idonee a ingenerare un oggettivo affidamento sulla stipula, integra responsabilità precontrattuale ex art. 1337 cod. civ., con risarcimento limitato all’interesse negativo (danno emergente e perdita di chance, se provata) e non al lucro cessante.

Il Fatto

La società ricorrente, aggiudicataria di una gara indetta dalla Regione Basilicata per l’affidamento in outsourcing della gestione dei servizi logistici integrati di beni sanitari e del confezionamento dei farmaci in dose unitaria, aveva stipulato in data 13/10/2020 una Convenzione ex art. 26 della legge n. 488/1999 con la Regione, disciplinante le condizioni generali dei successivi contratti attuativi da concludersi con le singole Aziende Sanitarie.

Malgrado molteplici solleciti, l’Azienda Sanitaria di Matera, quale Azienda Raggruppante, non aveva proceduto alla stipula di alcun contratto attuativo. La società ricorrente aveva quindi proposto ricorso per l’accertamento dell’obbligo di provvedere, la condanna alla sottoscrizione e il risarcimento del danno. Con sentenza non definitiva, il Tribunale aveva respinto la domanda di accertamento dell’obbligo, rimettendo sul ruolo le domande risarcitorie.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha anzitutto confermato la giurisdizione del giudice amministrativo, richiamando l’orientamento secondo cui, nella fase fra l’aggiudicazione e l’avvio dell’esecuzione, l’Amministrazione mantiene poteri autoritativi, sicché la posizione dell’operatore che aspiri alla stipula dei contratti attuativi assume la consistenza dell’interesse legittimo, come chiarito dalle Sezioni Unite n. 35337 del 2022.

Nel merito, ha ribadito che la Convenzione ex art. 26 della legge n. 488/1999 ha natura di contratto normativo, dal quale non discendono obblighi diretti in ordine all’an, al quando e al quantum dei singoli ordinativi. La clausola contenuta nell’art. 4 della Convenzione, che qualificava la stipula dei contratti attuativi come circostanza meramente eventuale, è stata ritenuta dirimente per escludere la configurabilità di un obbligo a contrarre e, conseguentemente, la fondatezza delle domande risarcitorie da responsabilità contrattuale.

Il Collegio ha invece accolto la domanda per responsabilità precontrattuale, rilevando che il contegno complessivo dell’Amministrazione si era sostanziato in condotte violative dei doveri di buona fede e correttezza di cui all’art. 1337 cod. civ. e all’art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241/1990. L’Azienda non aveva mai rappresentato con sollecitudine la propria indisponibilità a stipulare, né aveva diligentemente riscontrato i solleciti, avendo anzi assunto iniziative – quali la convocazione di un tavolo tecnico e l’invio di uno schema di accordo – idonee a ingenerare un obiettivo affidamento sulla conclusione dei contratti.

Quanto al quantum, è stato riconosciuto esclusivamente il danno emergente pari al costo del deposito cauzionale versato per il contratto di locazione dell’immobile da destinare a magazzino (euro 6.000,00), mentre è stata esclusa la risarcibilità del lucro cessante, trattandosi di voce tipica della responsabilità contrattuale, e della perdita di chance, per mancata prova dell’an del pregiudizio. Assorbita la domanda da ritardo, dichiaratamente subordinata, le spese sono state compensate in ragione del complessivo esito della lite.