Revoca della gara non aggiudicata e responsabilità precontrattuale della stazione appaltante (TAR Liguria n. 631 del 30.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
La revoca di una procedura di evidenza pubblica intervenuta prima dell’aggiudicazione costituisce esercizio di un potere discrezionale che non richiede i presupposti dell’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990: sono sufficienti concreti motivi di interesse pubblico che rendano inopportuna la prosecuzione della gara, senza obbligo di considerare la posizione del concorrente primo in graduatoria, non ancora destinatario di un atto a efficacia durevole. In tale ipotesi non è dovuto l’indennizzo. Resta però distinta la responsabilità da comportamento scorretto: la stazione appaltante risponde ex art. 1337 cod. civ. quando viola i doveri di correttezza e buona fede nelle trattative, ingenerando un affidamento ragionevole nella conclusione del contratto e poi ritirando la gara. Il danno risarcibile è limitato all’interesse contrattuale negativo, comprensivo del danno emergente e del lucro cessante da perdita di altre occasioni, con esclusione del mancato profitto e del danno curriculare. Sono nulle le clausole della lex specialis che esonerino preventivamente l’amministrazione da responsabilità per i propri comportamenti illeciti.

Il Fatto

La Regione Liguria indiceva una gara per l’appalto integrato di progettazione esecutiva ed esecuzione dei lavori di efficientamento energetico e rifacimento delle facciate dei due edifici sede dei propri uffici centrali, intervento quasi interamente finanziato con fondi del programma FESR 2021-2027. Il bando era pubblicato il 9 settembre 2024; il disciplinare prevedeva all’art. 1, lett. b), la facoltà di revocare la gara in qualunque momento, anche dopo la scadenza delle offerte, a seguito dell’avvicendamento dell’amministrazione.

Il consorzio ricorrente si collocava al primo posto della graduatoria. Dopo le elezioni regionali dell’ottobre 2024, il nuovo Presidente della Regione indicava l’11 novembre 2024 di procedere alla revoca; la procedura proseguiva comunque con le verifiche dei requisiti, finché con decreto del 9 dicembre 2024 la gara veniva revocata. Il consorzio impugnava il provvedimento e gli atti connessi, chiedendo l’annullamento e il risarcimento del danno, anche a titolo precontrattuale e in subordine l’indennizzo.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ricostruisce anzitutto il quadro delle responsabilità. La revoca di una gara già aggiudicata è soggetta ai limiti dell’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990 e impone una ponderazione rigorosa degli interessi; se illegittima e non ripristinabile la procedura, dà diritto al risarcimento integrale, comprensivo di mancato profitto e danno curriculare. Se invece la revoca interviene prima dell’aggiudicazione, essa prescinde da quella norma e non comporta indennizzo, non essendo il concorrente titolare di un bene della vita già acquisito.

Su questa base il Tribunale rigetta le censure di illegittimità. Le ragioni organizzative addotte — evitare lo sgombero degli edifici e assicurare il funzionamento del Consiglio e della Giunta — integrano motivi di mera inopportunità della prosecuzione, sottratti allo scrutinio di merito salvo manifesta irragionevolezza. Il ritardo nella comunicazione della decisione di non aggiudicare costituisce mera irregolarità; la revoca in fase endoprocedimentale non richiede la comunicazione di avvio del procedimento; la decisione presidenziale non necessitava di forma scritta ab substantiam. Poiché l’atto è plurimotivato, la fondatezza di una sola ragione ne sostiene la validità, rendendo superfluo l’esame della clausola del disciplinare.

È invece fondato il motivo sulla responsabilità precontrattuale. La Regione ha bandito la gara a meno di due mesi dalle elezioni, esponendo i concorrenti al rischio di un ripensamento senza vantaggio temporale apprezzabile; soprattutto, dopo l’opzione del nuovo Governatore per il ritiro, ha proseguito la procedura, coinvolgendo il consorzio nelle verifiche prodromiche all’aggiudicazione. Il consorzio ha così maturato un legittimo affidamento, non inficiato da colpa, sulla positiva conclusione della competizione.

La clausola del disciplinare che escludeva ogni responsabilità dell’ente è nulla, perché esonera in via preventiva la stazione appaltante da responsabilità per comportamenti illeciti, in violazione degli artt. 28 e 97 Cost. e del principio di buona fede. Il risarcimento è limitato all’interesse negativo: spetta il danno emergente, da quantificare con il metodo dell’art. 34, comma 4, c.p.a. mediante offerta risarcitoria entro novanta giorni, comprensiva di costi del personale, contributo Anac e premio della garanzia provvisoria, con rivalutazione e interessi. Non è riconosciuto il lucro cessante, per difetto di prova sulle occasioni perdute.