Responsabilità precontrattuale della stazione appaltante e revoca del finanziamento (Cons. Stato n. 8016 del 07.10.2024)

Principi di diritto (Massima)
La revoca dell’aggiudicazione e degli atti della procedura di evidenza pubblica, anche ove legittima, lascia intatto il fatto degli affidamenti suscitati nell’impresa dagli atti poi rimossi. I comportamenti dell’amministrazione contrastanti con le regole di correttezza e buona fede di cui all’art. 1337 cod. civ. si pongono quali fatti generatori di responsabilità precontrattuale, che sottopone la stazione appaltante alla duplice soggezione alla legittimità amministrativa e agli obblighi di comportamento. Ne costituiscono requisiti l’affidamento tutelabile nella sua ragionevolezza e il carattere colposo della condotta, imputabile quanto meno a colpa secondo l’art. 2043 cod. civ. La reintegrazione è ammessa nei limiti dell’interesse negativo, non dell’interesse positivo all’esecuzione dell’appalto.

Il Fatto

La società appellante aveva partecipato alla gara bandita dal Comune per i lavori di costruzione di un impianto a servizio di un palazzetto dello sport, finanziata con contributo ministeriale. Dopo una prima aggiudicazione annullata dal TAR su ricorso della stessa impresa, il Comune revocava l’aggiudicazione alla controinteressata e aggiudicava provvisoriamente l’appalto alla ricorrente, che si rendeva subito disponibile ad avviare i lavori.

Il Ministero, non avendo il Comune dato riscontro alla richiesta di cronoprogramma e non avendo attivato la procedura di sospensione dei termini, revocava il contributo. Seguiva la revoca degli atti di gara. Il TAR respingeva la domanda risarcitoria e la domanda subordinata di indennizzo ex art. 21-quinquies legge n. 241/1990, ravvisando la causa della revoca nella decisione ministeriale. La società propone appello, riproponendo anche la domanda risarcitoria non esaminata in primo grado.

La Motivazione della Corte

Il Collegio richiama l’orientamento secondo cui la revoca degli atti di gara, pur legittima, non cancella gli affidamenti suscitati nell’impresa, e i comportamenti contrari a correttezza e buona fede costituiscono fonte di responsabilità precontrattuale (Cons. Stato Sez. V n. 5274 del 2021). Sulla scorta dell’Adunanza Plenaria n. 21/2021, la responsabilità precontrattuale presuppone un affidamento ragionevole e una condotta colposa dell’amministrazione, e il grado di sviluppo della procedura al momento della revoca assume rilievo nello scrutinio di fondatezza della domanda (Cons. Stato Sez. V n. 9298 del 2023).

La verifica in concreto conferma i presupposti. Il comportamento del Comune è gravemente colposo: i suoi errori e le sue negligenze sono causa dapprima del contenzioso e poi della revoca del finanziamento. L’affidamento dell’appellante è legittimo: si era resa disponibile a concludere i lavori nei termini e attese quasi otto mesi informazioni, ricevendo la comunicazione della revoca solo a seguito di sollecito.

Il Collegio valorizza una sequenza dettagliata: la pubblicazione del bando, le prime aggiudicazioni provvisorie poi corrette per errori di conteggio, il preavviso di ricorso, l’impugnazione dell’aggiudicazione definitiva e il suo annullamento, la nuova aggiudicazione provvisoria, le proroghe concesse dal Ministero, la richiesta ministeriale di cronoprogramma rimasta senza riscontro e la richiesta comunale di proroga del termine di ultimazione anziché di avvio dei lavori.

Non integrano esimenti le circostanze richiamate dal TAR. La complessità della procedura imponeva maggiore cautela e l’attivazione della sospensione dei termini presso il Ministero. La trasmissione di documenti e memorie a termine ormai spirato e a procedimento di revoca già avviato rende ancor più evidenti le inerzie e i ritardi della fase antecedente. Quanto all’art. 5 del bando, esso non reca alcuna clausola di esonero: la responsabilità precontrattuale non è causalmente connessa alla revoca del finanziamento, ma alla condotta contraria agli obblighi di correttezza e buona fede.

Sul quantum, la Corte esclude il lucro cessante, il danno curriculare e il danno da perdita di chances: la tutela risarcitoria presidia l’interesse a non essere coinvolto in trattative inutili, ossia l’interesse negativo. Secondo l’onere della prova ex art. 2967 cod. civ., il lucro cessante va escluso perché nulla è allegato sulle ulteriori commesse perdute. È risarcito il danno emergente per le spese di partecipazione alla gara come documentate, con esclusione delle spese non strettamente inerenti e di quelle giudiziali. L’appello è quindi accolto e il Comune condannato al risarcimento del danno emergente, oltre interessi legali e rivalutazione.