Nessuna natura penale delle sanzioni Banca d’Italia per carenze organizzative (Cass. civ. Sez. 2 n. 13333 del 08.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
Le sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla Banca d’Italia ai sensi degli artt. 144 ss. del d.lgs. n. 385 del 1993, nella formulazione anteriore alle modifiche del d.lgs. n. 72 del 2015, nei confronti di soggetti che svolgono funzioni di direzione, amministrazione o controllo di istituti bancari, non hanno natura sostanzialmente penale. Tali sanzioni non sono equiparabili, quanto a gravosità economica e incidenza sui diritti e sulle libertà fondamentali, a quelle previste dall’art. 187-ter TUF per la manipolazione del mercato, sulle quali si è pronunciata la Corte EDU nel caso Grande Stevens e altri c. Italia, sicché non pongono un problema di compatibilità con le garanzie riservate ai processi penali dall’art. 6 CEDU. Ne consegue l’inoperatività del principio di retroattività della lex mitior e la manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale delle norme che lo escludono. La motivazione per relationem della delibera sanzionatoria è legittima, il termine di cui all’art. 14 legge n. 689 del 1981 decorre dall’apposizione del visto che conclude l’accertamento e nessun termine decadenziale endoprocedimentale è previsto a pena di decadenza, restando applicabile il termine prescrizionale quinquennale di cui all’art. 28 della stessa legge.

Il Fatto

Un ex componente del consiglio di amministrazione di un istituto di credito ha proposto opposizione, ai sensi dell’art. 145 TUB, avverso la delibera con cui la Banca d’Italia gli aveva applicato una sanzione amministrativa pecuniaria per carenze nell’organizzazione, nella gestione dei rischi e nei controlli interni, nonché per carenze di governo societario. La Corte d’appello di Roma ha rigettato l’opposizione e il ricorrente ha impugnato la decisione in cassazione, proponendo ben ventitré motivi di ricorso.

La Motivazione della Corte

La Cassazione ha rigettato integralmente il ricorso, affrontando analiticamente ciascuno dei motivi. Con riferimento alla dedotta natura punitiva delle sanzioni, la Corte ha escluso che le sanzioni irrogate dalla Banca d’Italia possano essere assimilate a quelle penali ai sensi della Convenzione EDU: esse risultano indirizzate ad una platea ristretta di destinatari e non presentano una gravosità economica comparabile alle sanzioni CONSOB per abuso di informazioni privilegiate o manipolazione del mercato, sulle quali si era pronunciata la Corte EDU nel caso Grande Stevens. Ne deriva l’insussistenza di un problema di compatibilità con le garanzie di cui all’art. 6 CEDU e l’inapplicabilità del principio del favor rei, operando per gli illeciti amministrativi il principio del tempus regit actum.

Quanto alla motivazione del provvedimento sanzionatorio, la Corte ha ritenuto legittima la tecnica redazionale del rinvio operato dal Direttorio alla proposta di irrogazione della sanzione, il cui testo integrale era stato notificato all’interessato, non essendo l’autorità tenuta a ribadire per esteso le ragioni condivise con gli uffici istruttori. Il termine di decadenza per la contestazione di cui all’art. 14 legge n. 689 del 1981 decorre dal perfezionamento dell’accertamento, che si compendia nell’apposizione del visto del direttore centrale; il relativo controllo del giudice di merito, incentrato sulla ragionevolezza dei tempi impiegati e sulla complessità dell’istruttoria, è stato ritenuto incensurabile in sede di legittimità.

Quanto ai termini endoprocedimentali, la Corte ha ribadito che i procedimenti sanzionatori bancari sono soggetti esclusivamente al termine prescrizionale quinquennale, non essendo configurabili decadenze ulteriori rispetto a quella per la contestazione differita. In punto di elemento soggettivo, la Corte ha richiamato il principio per cui l’opposizione dà luogo a un ordinario giudizio di cognizione nel quale l’onere della prova grava sull’Amministrazione, ma ha precisato che la prova può essere offerta anche mediante presunzioni semplici, coerenti con la struttura omissiva degli illeciti contestati. Ha, quindi, valorizzato il dovere degli amministratori di agire in modo informato, escludendo che l’eventuale condotta fraudolenta dei dirigenti possa costituire un’esimente per i componenti del consiglio di amministrazione, i quali sono comunque tenuti a vigilare sull’esercizio delle deleghe e sull’adeguatezza dell’assetto organizzativo.

La Corte ha, infine, disatteso la richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE, ritenendo la questione manifestamente infondata e sussistendo una giurisprudenza consolidata in materia (c.d. acte clair), e ha confermato la legittimità della condanna alle spese anche nell’ipotesi di difesa della pubblica amministrazione svolta da avvocati propri dipendenti.