Sanzioni Banca d’Italia: legittima la motivazione per relationem e natura non penale delle sanzioni ex art. 144 TUB (Cass. civ. Sez. 2 n. 13327 del 08.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
In tema di sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla Banca d’Italia ai sensi degli artt. 144 ss. TUB nei confronti di soggetti che svolgono funzioni di direzione, amministrazione o controllo di istituti bancari, le sanzioni non hanno natura sostanzialmente penale, non essendo equiparabili, per tipologia, severità e incidenza patrimoniale, a quelle previste dall’art. 187 ter TUF per il market abuse; conseguentemente non si applicano le garanzie dell’art. 6 CEDU né il principio di retroattività della lex mitior di cui all’art. 2, comma 3, d.lgs. n. 72/2015, estraneo alla materia delle sanzioni amministrative, retta dal principio del tempus regit actum. È legittima la motivazione per relationem del provvedimento sanzionatorio, realizzata dal rinvio del Direttorio alla proposta di irrogazione della sanzione, il cui testo integrale risulti notificato all’interessato. Il termine di decadenza ex art. 14 legge n. 689/1981 per la notifica della violazione decorre dall’apposizione del visto del direttore centrale della vigilanza bancaria, momento di completamento della fase di accertamento; il termine regolamentare di 240 giorni per la conclusione del procedimento non ha natura perentoria e la sua violazione non determina decadenza. Gli amministratori non esecutivi rispondono per l’inosservanza degli obblighi di agire in modo informato e di approntare adeguati assetti organizzativi e flussi informativi, ai sensi dell’art. 2381 c.c.

Il Fatto

La Banca d’Italia aveva avviato un procedimento sanzionatorio nei confronti dei componenti del consiglio di amministrazione di un istituto di credito, del collegio sindacale e di altri esponenti aziendali, contestando carenze nell’organizzazione, nella gestione dei rischi, nei controlli interni e nel governo societario, con riferimento all’assetto del gruppo, alla ripartizione delle deleghe e ai flussi informativi. Un componente del consiglio di amministrazione, privo di deleghe gestorie, impugnava la delibera sanzionatoria, che gli aveva irrogato una sanzione pecuniaria, ai sensi dell’art. 145 TUB, deducendo plurimi vizi di legittimità. La Corte d’appello aveva rigettato l’opposizione; avverso tale sentenza l’interessato proponeva ricorso per cassazione, articolato in numerosi motivi, cui resisteva la Banca d’Italia.

La Motivazione della Corte

La Cassazione ha reputato infondate le censure proposte. Premesso il consolidato orientamento per cui le sanzioni irrogate dalla Banca d’Italia ai sensi degli artt. 144 ss. TUB non hanno natura sostanzialmente penale, ha escluso l’equiparabilità con le sanzioni CONSOB per market abuse, considerate la loro natura amministrativa, la platea ristretta dei destinatari e l’assenza di una gravosità tale da incidere sui diritti fondamentali della persona. L’art. 6 CEDU, secondo i criteri Engel e la sentenza Grande Stevens, non trova quindi applicazione, sicché l’esclusione della retroattività della lex mitior non viola gli artt. 3 e 117 Cost.

La Corte ha ritenuto legittima la motivazione per relationem del provvedimento sanzionatorio, dovendosi escludere che il rinvio del Direttorio alla proposta di irrogazione, il cui testo è notificato all’interessato, integri una violazione del principio di separazione tra funzione istruttoria e decisoria. In ordine alla contestazione, la Corte ha ribadito che il termine di decadenza ex art. 14 legge n. 689/1981 decorre dal perfezionamento dell’accertamento, coincidente con l’apposizione del visto del direttore centrale, dovendo il giudice valutare solo la ragionevolezza della durata dell’istruttoria ex ante.

Quanto alla durata del procedimento, la Corte ha affermato che i termini endoprocedimentali, come quello di 240 giorni di cui al regolamento della Banca d’Italia, non sono perentori e non possono determinare la decadenza dal potere sanzionatorio, con la conseguenza che l’azione punitiva è soggetta al solo termine di prescrizione quinquennale ex art. 28 legge n. 689/1981. Ha altresì escluso che l’attività ispettiva svolta dalla BCE possa essere ritenuta inopponibile o lesiva del contraddittorio, essendo stato l’intero rapporto messo a disposizione dell’interessato.

In merito alla responsabilità dell’amministratore non esecutivo, la Corte ha affermato che l’obbligo di agire in modo informato comporta che il consigliere risponda non dell’inadempimento dei doveri dei delegati o delle funzioni di controllo, ma dell’inosservanza dei doveri di approntare strumenti organizzativi idonei a garantire l’integrità del flusso informativo e di adoperarsi per la completezza ed efficacia dei sistemi informativi. La violazione di tali obblighi integra sia la responsabilità contrattuale verso i soci, sia quella pubblicistica verso l’autorità di vigilanza. La Corte ha infine respinto la richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, ritenendola manifestamente infondata in quanto l’interpretazione del diritto UE è chiara e non lascia spazio a ragionevoli dubbi (dottrina dell’acte clair).