Usucapione della PA e interversione del possesso: la custodia giudiziaria non basta (Cons. Stato n. 9483 del 26.11.2024)

Principi di diritto (Massima)
La detenzione di un immobile acquisita dalla pubblica amministrazione a titolo di custode giudiziario, in forza di un provvedimento di sequestro, non si converte in possesso utile all’usucapione per effetto del successivo provvedimento di dissequestro e restituzione che lasci espressamente salvi i diritti dei terzi. L’interversione del possesso richiede, ai sensi degli artt. 1141 e 1164 c.c., una causa proveniente da un terzo o un atto di opposizione al proprietario, non essendo sufficiente un’interna determinazione di volontà. La diffida e la messa in mora non interrompono il termine per usucapire, che resta soggetto alla tipicità degli atti interruttivi richiamati dall’art. 1165 c.c. Rileva invece, quale atto di riconoscimento del diritto del proprietario, la nota con cui l’amministrazione riconosca l’appartenenza del bene al privato. L’eccezione di usucapione proposta dalla PA è qualificabile come eccezione riconvenzionale, conoscibile dal giudice amministrativo in via incidentale ai sensi dell’art. 8 c.p.a.

Il Fatto

La proprietaria di un terreno ricompreso in un complesso archeologico chiedeva alla Soprintendenza l’adozione di un provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, con pagamento delle indennità, ovvero la restituzione del bene previa riduzione in pristino, oltre al risarcimento del danno. L’amministrazione era rimasta inerte.

La ricorrente agiva quindi avverso il silenzio. La Soprintendenza eccepiva l’intervenuto acquisto per usucapione ventennale. Il TAR Campania rigettava l’eccezione e accoglieva il ricorso, condannando l’amministrazione a provvedere. Il Ministero della Cultura e la Soprintendenza appellavano, deducendo l’interversione del possesso e il difetto di giurisdizione.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato esamina anzitutto la questione di rito, in ossequio alla priorità delle questioni processuali sancita dagli artt. 76, comma 4, c.p.a. e 276, comma 2, c.p.c. L’eccezione di difetto di giurisdizione è infondata: la controversia rientra nella materia dell’espropriazione per pubblica utilità ex art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a. L’usucapione dedotta dalla PA non costituisce oggetto principale della domanda, ma eccezione riconvenzionale finalizzata al rigetto dell’azione avverso il silenzio. Essa è quindi conoscibile in via incidentale dal giudice amministrativo ai sensi dell’art. 8, comma 1, c.p.a.

Nel merito, il Collegio ricostruisce la fattispecie dell’usucapione. Il principale elemento costitutivo è il possesso, che deve essere continuato, pacifico, palese e non interrotto. Quanto al profilo soggettivo, prevale l’orientamento secondo cui è necessario anche l’animus possidendi, desumibile in via presuntiva dal corpus (Cass. civ., sez. II, n. 9325 del 2011). Il termine decorre, per l’amministrazione che occupi un bene privato, solo dal 30 giugno 2003, data di entrata in vigore del t.u. espropriazioni, che ha eliminato la prassi dell’occupazione acquisitiva (Cons. Stato, sez. IV, n. 5872 del 2022).

Sul piano probatorio, spetta all’amministrazione che eccepisce l’usucapione dimostrarne gli elementi costitutivi, ai sensi dell’art. 2697, comma 2, c.c. Nel caso concreto è pacifico che la Soprintendenza acquisì la disponibilità dell’area a titolo di detenzione, quale custode giudiziario nominato con decreto di sequestro del 1993. La dedotta interversione, decorrente dal provvedimento di dissequestro del 2000, è infondata: l’art. 1141 c.c. non consente al detentore di trasformarsi in possessore per interna volontà, richiedendo una causa proveniente da un terzo o un’opposizione al possessore (Cass. civ., sez. III, n. 9566 del 2024). Il provvedimento di restituzione lasciò immutata la situazione, facendo espressamente salvi i diritti dei terzi e individuando la Soprintendenza quale avente diritto solo in ragione dell’impossibilità di reperire i proprietari e dell’interesse archeologico.

Anche il profilo dell’interruzione è superato. La diffida del 2023 non ha efficacia interruttiva: la tipicità degli atti ex art. 1165 c.c. non ammette equipollenti, e le mere diffide interrompono solo la prescrizione dei diritti di obbligazione, non l’usucapione (Cass. civ., sez. II, n. 20611 del 2017; Cass. civ., sez. II, n. 22032 del 2024). Rileva invece la nota della Soprintendenza del 2006, qualificabile come atto di riconoscimento del diritto del proprietario ex artt. 1165 e 2944 c.c., con cui l’amministrazione riconobbe l’appartenenza degli immobili alla ricorrente. L’eccezione di interruzione è rilevabile d’ufficio e il documento è acquisibile ai sensi dell’art. 64, comma 3, c.p.a.

L’appello è quindi rigettato e confermato l’obbligo dell’amministrazione di concludere il procedimento con provvedimento espresso, il cui contenuto resta nella sua discrezionalità. Il Collegio accoglie inoltre l’istanza di correzione dell’errore materiale relativo alla distrazione delle spese in favore dei difensori antistatari.