Accordo quadro, sostituzione dei dispositivi secondo il minor costo (Cons. Stato n. 3253 del 27.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nelle procedure di affidamento le clausole della lex specialis sono atti amministrativi generali e vanno interpretate in senso strettamente letterale, non potendo l’interprete attribuire ad esse significati impliciti o inespressi in funzione integrativa. Il ricorso ai criteri degli artt. 1362 e 1363 cod. civ. è ammesso solo nei limiti in cui il dato testuale presenti ambiguità, prevalendo in tal caso il significato più favorevole al concorrente. Ove l’art. 23 del disciplinare preveda che i dispositivi già in uso ai pazienti siano sostituiti con quelli a minor costo fra quelli aggiudicati, la stazione appaltante non può sostituire tale criterio con quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Dall’accordo quadro con più operatori non sorge in capo all’aggiudicatario alcun diritto ad eseguire integralmente le prestazioni, ma solo un interesse legittimo all’individuazione motivata degli affidatari dei contratti attuativi, con conseguente giurisdizione del giudice amministrativo.

Il Fatto

Estar – Ente di Supporto Tecnico Amministrativo Regionale ha aggiudicato il Lotto n. 1 di una gara europea per un accordo quadro relativo alla fornitura di sistemi di automonitoraggio della glicemia destinati ai pazienti diabetici della Toscana e delle Marche. Il disciplinare riservava la stipula ai primi cinque classificati e, all’art. 23, regolava la fase esecutiva distinguendo tra nuovi pazienti e pazienti già utilizzatori di glucometri.

La società terza classificata, avviata la fornitura, ha rilevato un andamento anomalo degli ordini rispetto alle previsioni della lex specialis sulla sostituzione dei vecchi dispositivi. Dopo due segnalazioni, Estar ha riscontrato la seconda con una nota del 24 gennaio 2025, chiarendo che la disciplina di gara non prevedeva alcuna preferenza per il dispositivo di minor costo, ma solo per il fornitore primo in graduatoria. La società ha impugnato tale determinazione davanti al TAR Toscana, che ha accolto il ricorso. Estar ha proposto appello, resistito dalla società e integrato da un appello incidentale della prima classificata.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esamina anzitutto le eccezioni preliminari dell’appellante incidentale, che invocava il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. L’eccezione è infondata: dall’accordo quadro non nasce in capo all’aggiudicatario un diritto all’esecuzione integrale delle prestazioni, ma solo la pretesa a che l’amministrazione individui con decisione motivata gli affidatari dei singoli contratti attuativi, esercitando poteri autoritativi. La posizione del contraente è quindi di interesse legittimo, con giurisdizione esclusiva ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. e), c.p.a.

Respinta anche l’eccezione di irricevibilità del ricorso introduttivo: la società non era a conoscenza dei vizi alla data della segnalazione del novembre 2024, poiché solo la nota di Estar del 24 gennaio 2025 ha consentito una effettiva conoscenza della lesione e delle sue cause. Quanto all’appello incidentale, il Collegio ne riconosce l’ammissibilità per la sussistenza di un interesse concreto alla quota di forniture destinate alle sostituzioni.

Nel merito, la Corte ritiene infondato l’appello principale. L’art. 23 del Disciplinare e l’art. 2.1 del Capitolato prevedono per i nuovi pazienti la preferenza per il primo in graduatoria, mentre per i pazienti già utilizzatori stabiliscono la sostituzione con i dispositivi a minor costo fra quelli aggiudicati. Il tenore letterale della legge di gara è chiaro e non consente di sovvertire il criterio del minor costo con quello del miglior rapporto qualità-prezzo.

Il Collegio ribadisce che l’interpretazione delle clausole del bando deve svolgersi sul piano letterale, salvo che emerga una reale aporia tra i documenti. Nel caso di specie nessuna aporia è ravvisabile. L’applicazione degli artt. 1362 e ss. cod. civ. alla lex specialis è ammessa solo in senso restrittivo: il bando è atto amministrativo generale, non contratto, e la ricerca della comune volontà delle parti non è predicabile rispetto a clausole redatte unilateralmente. Il criterio del minor costo, inoltre, non contrasta con l’offerta economicamente più vantaggiosa, perché la scelta resta sempre subordinata alla valutazione di idoneità clinica del medico curante e opera nell’ambito di un lotto aggiudicato secondo quel criterio. Appello principale e incidentale sono quindi respinti, con condanna in solido alle spese.