Convenzione urbanistica e obbligo del Comune di conguagliare le opere di urbanizzazione (TAR Lombardia n. 1356 del 06.05.2024)

Principi di diritto (Massima)
Le obbligazioni derivanti da una convenzione urbanistica accessiva a un piano attuativo rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, e lett. f), cod. proc. amm., trattandosi di accordi sostitutivi di provvedimenti amministrativi ex art. 11 della legge n. 241 del 1990. All’interpretazione della clausola si applicano i criteri degli artt. 1362 e ss. cod. civ., richiamati dal comma 2 del citato art. 11, dovendosi privilegiare il senso letterale delle parole alla luce del contesto, dell’interpretazione funzionale ex art. 1369 cod. civ. e del canone di buona fede ex art. 1366 cod. civ.. Ove la convenzione imponga al Comune di tenere indenne il privato dai maggiori costi delle opere di urbanizzazione, l’amministrazione non dispone di alcun margine di discrezionalità o di valutazione di opportunità. In tema di prova dell’inadempimento, ai sensi dell’art. 1218 cod. civ., il creditore è onerato della sola allegazione della fonte del diritto e dell’inadempimento, gravando sul debitore la prova del fatto estintivo.

Il Fatto

Con ricorso notificato il 10 giugno 2019 il ricorrente ha impugnato la nota con cui il Comune ha rigettato l’istanza di approvazione del preventivo di spesa per la realizzazione di una nuova strada pubblica e di scomputo delle relative somme dagli oneri di urbanizzazione e dal costo di costruzione del Lotto 5 di un Programma Integrato di Intervento. Ha inoltre chiesto l’accertamento dei diritti nascenti dalla convenzione sottoscritta con il Comune il 26 luglio 2011 e la condanna dell’ente all’adempimento.

La convenzione prevedeva che il privato si sostituisse all’amministrazione nella realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria, sostenendo la spesa per la strada fino all’importo dovuto per oneri e costo di costruzione, con scomputo totale; in caso di maggiore costo, il Comune si era impegnato a conguagliare le maggiori somme. L’Ufficio Tecnico aveva approvato il preventivo, ma la Giunta comunale ha negato il nulla osta, senza motivazione adeguata. Il Comune non si è costituito.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale affronta in via preliminare la questione di giurisdizione, qualificando la convenzione accessiva al piano attuativo come accordo sostitutivo ex art. 11 della legge n. 241 del 1990 e richiamando la Corte costituzionale n. 179 del 2016 e le Sezioni Unite n. 19914 del 2016 e n. 4683 del 2015. Rileva poi che il ricorso, pur contenendo una domanda annullatoria, propone contestualmente un’azione di adempimento delle obbligazioni convenzionali, ammissibile e da scrutinare nel merito.

Nel merito, il Collegio applica i criteri di ermeneutica contrattuale agli accordi ex art. 11, richiamando l’art. 1324 cod. civ. e i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti. Il primo strumento è il senso letterale delle parole, verificato alla luce dell’intero contesto e del correlarsi delle clausole ex art. 1363 cod. civ., unitamente ai criteri dell’interpretazione funzionale e della buona fede, che escludono letture cavillose in contrasto con la causa concreta del negozio.

Dall’esame dell’art. 4.5 della convenzione emerge che il Comune si è chiaramente impegnato a tenere indenne il privato dai costi della strada. L’intervento non è facoltativo, ma cogente, dovendo essere eseguito prima del rilascio del certificato di agibilità degli edifici che ne fruiscono. La decisione della Giunta di non dar corso all’istanza, pertanto, non è giustificata e non rispetta la lettera della convenzione, che sul punto non lascia alcun margine di discrezionalità.

Sul piano probatorio, trattandosi di responsabilità contrattuale, il creditore deve provare solo la fonte del diritto e allegare l’inadempimento, mentre il debitore è gravato della prova del fatto estintivo. Il Tribunale ritiene dimostrati i presupposti per la condanna all’adempimento e ordina al Comune di avviare il procedimento di completamento della strada entro trenta giorni dalla comunicazione della sentenza e di concluderlo entro i centottanta giorni successivi, tenendo indenne il ricorrente da tutti i costi. In caso di inerzia o ritardo, il ricorrente potrà chiedere la nomina di un commissario ad acta. Il ricorso è accolto, con condanna alle spese.