Convenzione urbanistica e accesso diretto: vincolante l’interpretazione letterale e di buona fede (TAR Lombardia n. 202 del 29.01.2024)

Principi di diritto (Massima)
La convenzione urbanistica accessiva a un piano attuativo, quale accordo sostitutivo ex art. 11 della legge n. 241 del 1990, va interpretata secondo i criteri di ermeneutica contrattuale degli artt. 1362 e ss. cod. civ., e in particolare mediante il senso letterale delle parole, l’interpretazione funzionale ex art. 1369 cod. civ. e quella secondo buona fede ex art. 1366 cod. civ.. L’avverbio “direttamente” riferito all’accesso impone la soluzione più immediata e spedita, senza deviazioni e con il percorso più breve. Il Comune non può unilateralmente ridimensionare l’area individuata in convenzione, limitando i mappali interessati e aggravando l’onere della controparte privata, perché ciò altera l’equilibrio del sinallagma e lede l’affidamento. La pretesa del privato all’esatto adempimento degli obblighi convenzionali rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, e lett. f), cod. proc. amm..

Il Fatto

La società ricorrente è proprietaria di una struttura ricettiva realizzata in forza di permesso di costruire, preceduto dall’approvazione di un piano attuativo e dalla stipula di una convenzione urbanistica per l’attuazione di un ambito di trasformazione. L’art. 3 della convenzione prevedeva che l’accesso pedonale e carraio ai lotti avvenisse direttamente dalla strada comunale e dalla strada statale, transitando sul parcheggio pubblico insistente su una pluralità di mappali espressamente indicati.

Ritenendo che l’accesso concretamente consentito non rispettasse la previsione convenzionale, la società ha chiesto al Comune l’autorizzazione a realizzare un accesso diretto. L’amministrazione non ha riscontrato l’istanza e, con successiva nota e deliberazione di Giunta, ha confermato il diniego, respingendo anche una proposta di permuta. Di qui il ricorso per silenzio-inadempimento e per accertamento dell’inadempimento convenzionale, integrato da motivi aggiunti, cui si è aggiunto un autonomo gravame avverso la determinazione conclusiva di una conferenza di servizi relativa a un progetto viabilistico.

La Motivazione della Corte

Il Collegio riunisce i ricorsi per connessione oggettiva e soggettiva, vertendo tutti sul mancato riconoscimento degli accessi idonei alle strutture ricettive. Respinta l’eccezione di inammissibilità del Comune, il Tribunale rileva che, pur in assenza di attività autoritativa, i gravami contengono anche un’azione di esatto adempimento delle obbligazioni convenzionali: la controversia rientra pertanto nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Nel merito, la Corte applica i criteri di ermeneutica contrattuale richiamati dall’art. 11 della legge n. 241 del 1990. Il senso letterale delle parole, posto in correlazione con le altre clausole ex art. 1363 cod. civ., unito all’interpretazione funzionale e a quella secondo buona fede, conduce a leggere l’avverbio “direttamente” come imposizione della via più immediata e spedita, senza deviazioni. La virgola tra i due riferimenti stradali è ritenuta un refuso, seguita com’è dalla congiunzione “e”, e comunque irrilevante.

Decisivo è il richiamo ai mappali catastali indicati in convenzione. L’elencazione non è ultronea: essa impone di garantire la soluzione più funzionale per entrambe le parti ricavabile dall’intera area individuata. Il Comune non può circoscrivere l’intervento ad alcuni soltanto dei mappali pattuiti, né per evitare la perdita di parcheggi pubblici, avendo espressamente pattuito il contrario, né per limitare il proprio onere. Il riferimento al sistema fisico di barriere attiene ai soli limiti dimensionali dell’accesso, non alla sua collocazione.

Il Collegio richiama i principi in tema di affidamento e di equilibrio del sinallagma contrattuale, ribadendo che gli impegni convenzionali vanno rapportati alla complessiva operazione e che la loro riduzione unilaterale sposta l’equilibrio in favore della parte pubblica. Ne deriva l’obbligo del Comune di consentire l’accesso secondo il tracciato più breve e idoneo. Assorbita la questione della permuta.

Quanto al secondo ricorso, il Tribunale lo dichiara inammissibile per carenza di lesività: la determinazione dirigenziale, che ha preso atto dell’esito positivo della conferenza di servizi, è atto endoprocedimentale di un procedimento non concluso, in attesa dell’approvazione del progetto definitivo. Le spese sono compensate, salvo rifusione del contributo unificato.