Convenzione urbanistica formale e restituzione degli oneri per trasformazione non realizzata (TAR Lombardia n. 2916 del 28.10.2024)

Principi di diritto (Massima)
La convenzione urbanistica che non contenga un quadro di diritti e obblighi aggiuntivi rispetto al titolo edilizio, ma si limiti a monetizzare le aree a standard, ha natura meramente formale e va equiparata al titolo edilizio stesso. Ove la trasformazione edilizia assentita non sia stata realizzata e non sia più attuabile, difetta la causa della prestazione e le somme versate e i beni ceduti dal privato sono ripetibili ai sensi dell’art. 2033 c.c.. In tal caso opera l’indebito oggettivo e non il diverso rimedio dell’arricchimento senza causa. Gli interessi legali sono dovuti, in caso di buona fede dell’ente percettore, dal giorno della domanda giudiziale.

Il Fatto

Una società proprietaria di un’area industriale dismessa otteneva l’approvazione del piano di recupero e sottoscriveva con il Comune la convenzione attuativa, impegnandosi a corrispondere una somma a titolo di standard qualitativi, a realizzare una rotonda e a cedere gratuitamente le aree a standard. La trasformazione edilizia programmata non veniva mai eseguita; la convenzione giungeva a scadenza e l’amministrazione avviava il procedimento di annullamento del piano attuativo.

La società conveniva quindi in giudizio il Comune, chiedendo l’accertamento della mancata esecuzione dei lavori e la condanna alla restituzione della somma versata e dei terreni ceduti, oltre interessi e rivalutazione. Il Comune si opponeva sostenendo la natura di standard qualitativi delle prestazioni e la loro estraneità all’art. 2033 c.c..

La Motivazione della Corte

Il Collegio individua la questione nell’applicabilità dell’indebito oggettivo alle prestazioni eseguite in adempimento di una convenzione urbanistica quando la trasformazione assentita non venga realizzata. Muove dall’equivalenza tra oneri di urbanizzazione e standard urbanistici, entrambi aventi causa nella realizzanda trasformazione edificatoria, richiamando Cons. Stato n. 5344/2021, n. 4892/2020 e n. 3496/2023.

Passa poi alla fattispecie del singolo permesso di costruire, ove l’indirizzo è consolidato nel senso di ammettere la ripetizione degli oneri quando l’intervento non venga realizzato, mancando il presupposto del maggior carico urbanistico. Riguardo alla convenzione, osserva che la causa dell’obbligazione risiede nell’accordo negoziale, onde l’art. 2033 c.c. opera nei soli limiti del difetto di causa: mancanza originaria del titolo, nullità o inefficacia retroattiva.

Dà quindi conto della tesi più recente, che amplia l’operatività della ripetizione alle ipotesi di inefficacia sopravvenuta del titolo, allorché le prestazioni non abbiano altro titolo causale se non la realizzazione del piano. Viene in rilievo Cons. Stato n. 3496/2023, che distingue la convenzione dal contenuto aggiuntivo rispetto al titolo edilizio dalla convenzione che si esaurisca nella monetizzazione delle aree a standard, qualificata come meramente formale.

Applicando tali approdi, il Collegio ritiene che nella specie l’unico contenuto dell’atto negoziale consista nella monetizzazione delle aree a standard, mentre la trasformazione edilizia non è stata realizzata né è ulteriormente attuabile per la scadenza della convenzione, essendo per di più avviato il procedimento di annullamento del piano. Sussiste pertanto un consistente squilibrio sinallagmatico in danno della società. Il ricorso è accolto con condanna del Comune alla restituzione degli immobili e della somma versata, oltre interessi legali dal giorno della domanda, stante la buona fede dell’ente.