Diniego di incentivi e discordanza tra preavviso e provvedimento finale (Cons. Stato n. 1192 del 16.02.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il preavviso di rigetto non impone una perfetta identità tra atto endoprocedimentale e provvedimento finale, ma all’Amministrazione è precluso fondare il diniego su ragioni del tutto nuove, non enucleabili dal preavviso stesso, perché in tal modo si frustra irrimediabilmente la funzione partecipativa e di dialogo assegnata dalla legge all’atto. La censura che investe la discordanza tra preavviso e diniego è pertanto fondata e conduce all’annullamento del provvedimento in parte qua. In sede di appello amministrativo il principio di specificità dei motivi esige una critica puntuale alle ragioni della sentenza impugnata e non la mera riproposizione del ricorso introduttivo, operando il giudizio come revisio prioris instantiae. La domanda risarcitoria è inammissibile quando l’atto introduttivo ometta di allegare in modo circostanziato l’evento dannoso e i fatti costitutivi dell’illecito.

Il Fatto

La società appellante ha presentato al Gestore dei Servizi Energetici la richiesta di verifica e certificazione di un progetto di efficienza energetica nell’ambito del meccanismo dei certificati bianchi. Dopo un’istanza di integrazione, il Gestore ha respinto l’istanza ritenendo il progetto non conforme alle previsioni del d.m. 11 gennaio 2017. La società ha impugnato il provvedimento davanti al TAR Lazio, articolando motivi di violazione del giusto procedimento e deducendo una domanda risarcitoria.

Il TAR, Sezione Quinta, con sentenza n. 12496/2025 ha respinto il ricorso e compensato le spese. La società ha proposto appello con cinque motivi, riproponendo anche la domanda di risarcimento. Il Gestore si è costituito eccependo l’inammissibilità di più motivi e insistendo per il rigetto.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha esaminato separatamente i profili dell’appello, pervenendo a una parziale fondatezza. Ha anzitutto dichiarato inammissibile il primo motivo, in parte perché introduceva una censura nuova, in parte perché affidato ad affermazioni apodittiche non idonee a criticare la motivazione del TAR. Ha richiamato l’art. 104, comma 1, c.p.a., secondo cui il thema decidendum del giudizio di secondo grado è circoscritto ai motivi dedotti in primo grado, e il principio di specificità dei motivi di impugnazione, che impone di contrastare le ragioni del primo giudice e non di riproporre il ricorso, essendo il giudizio amministrativo di appello una revisio prioris instantiae (Cons. Stato n. 2843 del 2021; Sez. II n. 2435 del 2020).

Ha quindi dichiarato inammissibile il secondo motivo: la censura relativa alla decurtazione costituiva motivo nuovo e, in ogni caso, la parte non aveva dimostrato di aver presentato l’istanza prevista dall’art. 56 del D.L. n. 76/2020. Ha poi accolto parzialmente il terzo motivo, limitatamente al profilo relativo a un impianto contestato. Sul punto ha rilevato che per quel POD l’impresa era stata sollecitata con nota istruttoria, aveva depositato osservazioni e documenti, e tuttavia nel preavviso di rigetto era venuta meno ogni contestazione che poi è stata inserita tra gli elementi del diniego.

Il Collegio ha affermato che, se è vero che tra preavviso e provvedimento finale non deve sussistere una perfetta identità, è altrettanto vero che è precluso all’Amministrazione fondare il diniego su ragioni del tutto nuove, non enucleabili dall’atto endoprocedimentale, frustrando la funzione partecipativa del preavviso (Cons. Stato n. 312 del 2025). Ha ritenuto non dimostrata l’ininfluenza del vizio ai sensi dell’art. 21 octies l. n. 241/1990, non avendo il Gestore provato che il provvedimento non avrebbe potuto avere esito diverso, e ha richiamato il principio per cui il preavviso è necessario quando il potere implichi la valutazione di una fattispecie complessa (C.g.a.r.s. n. 692 del 2025).

Ha invece respinto i restanti motivi, per genericità e per mancata indicazione dei parametri normativi violati, ribadendo che l’istanza era stata presentata nel vigore del d.m. 11.01.2017 e che le allegazioni documentali e le consulenze non possono trovare ingresso in quella fase, essendo stato rispettato il contraddittorio procedimentale.

Infine, ha respinto la domanda risarcitoria, per l’assoluta genericità dell’atto introduttivo e la mancata allegazione dei fatti costitutivi. Ha ricordato che nell’azione ex art. 2043 c.c. grava sul ricorrente l’onere di allegare e provare tutti gli elementi dell’illecito, evento dannoso compreso, operando pienamente l’art. 2697 c.c. senza il temperamento del metodo acquisitivo (Cons. Stato n. 5425 del 2023; Sez. III n. 4339 del 2025). Ha distinto l’onere di allegazione, da assolvere nell’atto introduttivo autosufficiente, dall’onere di prova, e ha concluso per l’integrale compensazione delle spese, valorizzando la parziale reciproca soccombenza.