Contratti della PA: forma scritta ad substantiam non derogabile da prassi o fatturazione (Cass. civ. Sez. 1 n. 23051 del 10.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
I contratti conclusi da un organismo di diritto pubblico, quale un’azienda sanitaria locale, devono essere stipulati per iscritto a pena di nullità, ai sensi degli artt. 16 e 17 del r.d. n. 2440/1923, non essendo la forma scritta ad substantiam surrogabile da una formazione del contratto per facta concludentia né dall’inizio dell’esecuzione ai sensi dell’art. 1327 c.c.. Il requisito della forma scritta non postula la contestualità di proposta e accettazione, essendo sufficiente che le stesse, pur se contenute in documenti distinti, siano consacrate in un unico testo. Il contratto stipulato senza la forma scritta è nullo ex art. 1418, primo comma, c.c., per violazione di norma imperativa, ed è insuscettibile di sanatoria, convalida o ratifica successiva, non potendo attribuirsi rilievo a manifestazioni di volontà implicite o desumibili da comportamenti meramente attuativi. La domanda di arricchimento senza causa ex art. 2041 c.c. richiede la prova specifica della diminuzione patrimoniale, non essendo consentita la liquidazione equitativa ex art. 1226 c.c. in assenza di allegazione e dimostrazione degli esborsi e dei costi effettivamente sostenuti.

Il Fatto

Una società aveva ottenuto un decreto ingiuntivo nei confronti di un’azienda sanitaria locale per il saldo del corrispettivo di una fornitura di prodotti sanitari. L’azienda aveva proposto opposizione, accolta dal Tribunale, che aveva ritenuto assorbente la mancata stipula di un contratto in forma scritta, non essendo sufficiente lo scambio di corrispondenza commerciale. La Corte d’appello aveva confermato la decisione, dichiarando la nullità del contratto per difetto di forma e rigettando la domanda subordinata di arricchimento senza causa, sfornita di prova della diminuzione patrimoniale. La società aveva quindi proposto ricorso per cassazione, articolato in cinque motivi.

La Motivazione della Corte

La Corte ha dichiarato inammissibile il primo motivo di ricorso, con cui si deduceva la violazione dell’art. 17 del r.d. n. 2440/1923, per difetto di autosufficienza ex art. 366, n. 6, c.p.c. La ricorrente non aveva riportato nel ricorso il contenuto degli ordini di servizio e degli atti negoziali che avrebbero dovuto dimostrare l’avvenuta conclusione del contratto in forma scritta, limitandosi a generiche allegazioni. Richiamando le Sezioni Unite n. 9775 del 2022, la Corte ha precisato che la forma scritta non richiede necessariamente la redazione di un unico documento sottoscritto contestualmente, essendo sufficiente che proposta e accettazione siano consacrate in un unico testo, anche se contenute in documenti distinti, e che l’istanza del privato possa atteggiarsi a proposta negoziale accettata dall’amministrazione mediante il rilascio del provvedimento richiesto.

Il secondo e il terzo motivo, concernenti l’applicazione temporale della sanzione della nullità di cui all’art. 11, comma 13, del d.lgs. n. 163/2006, sono stati ritenuti infondati. La Corte ha chiarito che, già prima della novella del 2012, la giurisprudenza interpretava la norma nel senso della nullità del contratto in assenza di forma scritta ad substantiam, in quanto il mancato ricorso all’evidenza pubblica comporta la nullità per violazione di norma imperativa. La natura di ente pubblico economico dell’azienda sanitaria non esclude la sua qualifica di organismo di diritto pubblico e amministrazione aggiudicatrice, con conseguente soggezione alle disposizioni in tema di scelta del contraente e di forma del contratto.

La Corte ha ribadito il principio consolidato per cui i contratti con la Pubblica Amministrazione devono essere stipulati per iscritto a pena di nullità, rappresentando la forma scritta uno strumento indefettibile di garanzia del regolare svolgimento dell’attività negoziale, sia nell’interesse dei cittadini sia nell’interesse dell’amministrazione. Il contratto nullo è insuscettibile di sanatoria, convalida o ratifica successiva, né può formarsi per facta concludentia o mediante l’inizio dell’esecuzione, salvo che specifiche norme lo consentano. La volontà dell’ente deve essere manifestata dall’organo rappresentativo esterno, unico abilitato a stipulare e a vincolare l’amministrazione.

Il quarto motivo, concernente il potere di sottoscrizione, è stato dichiarato inammissibile, in quanto basato sul presupposto erroneo che il contratto potesse concludersi mediante proposta dell’azienda e accettazione per effetto della consegna delle forniture, mentre risulta necessaria la stipula in forma scritta, non applicandosi l’art. 1327 c.c.

Il quinto motivo è stato ritenuto infondato. La Corte ha precisato che la liquidazione equitativa del danno ex art. 1226 c.c. postula il concreto accertamento dell’esistenza di un pregiudizio risarcibile e la prova specifica degli esborsi sostenuti, non potendo l’indennizzo essere riconosciuto in assenza di allegazione e dimostrazione degli elementi dai quali desumere l’entità della diminuzione patrimoniale. Nel caso di specie, era stata messa in discussione la stessa effettuazione delle prestazioni, mancando la documentazione fiscale relativa all’acquisto dei beni. Il ricorso è stato quindi rigettato, con condanna della ricorrente alla rifusione delle spese.