Responsabilità da provvedimento illegittimo esclusa se il danno deriva da abuso (Cons. Stato n. 6983 del 21.09.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo non determina di per sé il diritto al risarcimento del danno. Il privato che agisce ai sensi dell’art. 30 cod. proc. amm. deve provare l’ingiustizia del danno, il nesso causale e la colpa dell’amministrazione. Questa ultima non si presume per il solo fatto dell’illegittimità dell’atto: quando il quadro giuridico e fattuale è di estrema complessità, l’adozione del provvedimento può risultare scusabile. Il giudice esclude inoltre la risarcibilità quando il comportamento del privato abbia concorso alla produzione del pregiudizio. In tal caso vengono meno, insieme alla colpa, anche il nesso causale e l’ingiustizia del danno.

Il Fatto

Una società agricola gestiva tre allevamenti di suini. Aveva chiesto al TAR Umbria il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali derivanti da una pluralità di ordinanze comunali di sgombero, adottate tra il 2012 e il 2017 e fondate su presunti abusi edilizi. Cinque ordinanze erano state impugnate e i ricorsi respinti in primo grado; il Consiglio di Stato, con la sentenza della Sezione VI n. 7996/2020, le aveva dichiarate illegittime per sviamento di potere, perché l’ordine di allontanamento degli animali era stato disposto per mere violazioni edilizie e non per esigenze igienico-sanitarie.

Il TAR respingeva la domanda risarcitoria, ritenendo non provata l’ingiustizia del danno. La società ha proposto appello, censurando il diniego sia sul piano oggettivo sia su quello della colpa della pubblica amministrazione, sul presupposto che l’accertata illegittimità integrasse una presunzione semplice di colpa a carico del Comune, ai sensi degli artt. 2727 e 2729 cod. civ..

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato respinge l’appello seguendo il criterio della ragione più liquida. La Sezione ritiene dirimente l’estrema complessità del quadro giuridico e fattuale e il concorso del comportamento della parte appellante nella produzione del danno. Da qui l’esclusione, insieme, della colpa del Comune, del nesso causale e dell’ingiustizia del danno.

La Corte valorizza alcune ammissioni contenute nelle stesse memorie dell’appellante. Le stalle erano state realizzate solo “per la maggior parte” prima della delibera di Giunta comunale n. 349 del 1979, che aveva introdotto la distanza minima di 150 metri dalle abitazioni. La distanza preesistente di 30 metri risultava comunque violata, in modo non contestato, per alcune stalle costituenti un unico allevamento. Dopo l’introduzione delle nuove distanze era nato un nuovo soggetto societario gestore, riconducibile — per ammissione della stessa appellante — al medesimo, unitario centro di imputazione dell’attività d’impresa. Tale assetto poteva generare, al momento dell’adozione dei provvedimenti, la legittima presunzione di una nuova realtà produttiva sottoposta ai nuovi limiti di distanza.

I limiti di distanza rispondevano a una precisa esigenza ambientale e igienico-sanitaria, considerati gli acclarati profili di insalubrità, inquinamento da liquami e immissioni odorifere. Su questo piano, i provvedimenti erano certamente illegittimi, perché riferiti alle mere difformità edilizie; ma, sotto il profilo sostanziale rilevante per il danno risarcibile, il mancato rispetto dei limiti era idoneo a giustificare l’adozione di provvedimenti riferiti all’allevamento. L’erroneità dell’accertamento edilizio non esaurisce, dunque, il giudizio sulla responsabilità.

La Sezione aggiunge che l’impedimento all’esercizio dell’attività derivava da provvedimenti anteriori a quelli annullati e che il Comune non aveva mai dato esecuzione alle ordinanze di sgombero e demolizione. La perdurante presenza di bestiame nelle “vecchie” stalle, all’esito delle verifiche nel tempo, è circostanza controversa. Le allegazioni sulle maggiori spese sostenute per l’attività presso altre sedi non collegano le due circostanze secondo un nesso causale univoco. Assorbite, per l’esclusione dei tre presupposti, le ulteriori questioni di improcedibilità e infondatezza sollevate dal Comune.