Conflitto di interessi e diniego dei colori di scuderia (Cons. Stato n. 5259 del 16.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
In materia di attività riservate allo Stato e soggette a regime concessorio, il rilascio dei colori di scuderia non costituisce oggetto di un diritto del richiedente: non opera, pertanto, la clausola generale per cui tutto ciò che non è espressamente vietato è permesso. Il conflitto di interessi — anche solo potenziale — tra la gestione di un ippodromo con raccolta di scommesse ippiche e la proprietà di cavalli che partecipano alle corse costituisce ragione ostativa al rilascio dell’autorizzazione, desumibile dalle regole di sistema e dai principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, a prescindere da un espresso e analitico regime testuale di incompatibilità. L’amministrazione è tenuta a motivare in modo rafforzato la valutazione di conflitto, ma non è vincolata alla tassatività delle sole incompatibilità espressamente tipizzate.

Il Fatto

Una società operante come società di corse e centro di allevamento, nonché gerente di un ippodromo, chiedeva al Ministero competente il rilascio dell’autorizzazione a far correre i propri cavalli ai sensi degli artt. 13 e 14 del Regolamento delle corse al trotto. L’amministrazione negava la concessione dei colori di scuderia, ravvisando un’incompatibilità tra la gestione dell’impianto e della raccolta di scommesse ippiche e la titolarità di una scuderia.

Il TAR Lazio accoglieva il ricorso, sul rilievo che la disciplina di settore non prevede alcun regime testuale delle incompatibilità né una clausola aperta che attribuisca all’amministrazione un potere di valutazione casistica sotto il profilo dell’opportunità. Il Ministero proponeva appello, deducendo l’erroneità della decisione per aver escluso la configurabilità del conflitto di interessi in via di desunzione sistematica.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dalla ricognizione del quadro regolamentare. L’art. 13 del Regolamento si limita a prevedere che la partecipazione a competizioni ippiche con cavalli di proprietà sia autorizzata con titolo triennale rinnovabile. L’art. 14 richiede la dichiarazione che il richiedente non sia iscritto nell’albo degli allibratori né titolare di agenzia ippica e che non abbia con essi rapporti di lavoro o societari. Tale disposizione, a giudizio del Consiglio di Stato, esprime una necessità di separazione tra gestione delle scommesse e partecipazione alle corse, ancorché i richiami espressi siano limitati a determinate figure.

La sentenza di primo grado è erronea laddove esclude che l’amministrazione abbia allegato profili di incompatibilità ricavabili in via implicita dalla disciplina. Il preavviso di diniego non escludeva affatto il rilievo, quantomeno indiretto, dell’attività di gestione delle scommesse: la locuzione utilizzata, sia pur sintetica, andava letta insieme al contenuto del disciplinare sottoscritto con l’Agenzia delle dogane e dei monopoli. Il Tar, del resto, riconosceva implicitamente l’ammissibilità di valutazioni di opportunità in presenza di probanti rilievi in ordine a precisi conflitti di interesse, salvo ritenerli non allegati.

Il conflitto di interessi è situazione di fatto che ricorre quando una responsabilità decisionale è affidata a un soggetto che vanta interessi potenzialmente idonei a influenzarne le decisioni. L’istituto trova riconoscimento nell’art. 6-bis della legge n. 241/1990 e negli artt. 6 e 7 del d.P.R. n. 62/2013, oltre che, sul piano civilistico, nell’art. 1394 cod. civ.. Non è necessaria una specificazione analitica degli elementi costitutivi, essendo demandata all’interprete l’individuazione delle fattispecie concrete. La sua gestione è espressione dei principi di buon andamento e imparzialità.

L’attività di gioco e scommesse non è libera: è riservata allo Stato e consentita in regime concessorio, con rilievo pubblicistico degli interessi sottesi. Il disciplinare impone alla società di corse oneri di collegamento con il totalizzatore nazionale, responsabilità per perdite e obblighi di riservatezza su dati e informazioni acquisite. La società conosce quindi, come proprietaria di cavalli in gara, informazioni riservate relative alla raccolta delle scommesse.

Il conflitto rilevante prescinde dall’effettivo manifestarsi nel concreto: è sufficiente la sua attualità anche solo potenziale. Le allegazioni dell’amministrazione sulla sovrapposizione di ruoli non sono state considerate dal Tar, che ha deciso sull’erroneo assunto dell’inesistenza di regole di sistema ricavabili. L’appello è pertanto accolto, con riforma della sentenza e reiezione del ricorso di primo grado; le spese del doppio grado sono compensate.