Controllo pubblico congiunto e qualificazione della partecipata a prevalente capitale pubblico (Corte dei Conti Sez. Riunite n. 20 del 02.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
Ai fini della qualificazione di una società come società a controllo pubblico, ai sensi del combinato disposto dell’art. 2, comma 1, lett. b) e m), d.lgs. n. 175/2016, non è sufficiente la mera titolarità della maggioranza delle azioni da parte di più amministrazioni pubbliche, complessivamente considerate. Occorre accertare in concreto, caso per caso, la sussistenza di un controllo di fatto ovvero di un controllo negoziale, secondo le ipotesi dell’art. 2359, comma 1, nn. 2 e 3, cod. civ. Il controllo pubblico congiunto è configurabile allorché le disposizioni statutarie e i comportamenti concludenti dei soci pubblici rivelino un coordinamento istituzionalizzato idoneo a condizionare gli obiettivi strategici e le decisioni fondamentali della società, anche in assenza di patti parasociali formalizzati.

Il Fatto

La vicenda origina da due deliberazioni della Sezione regionale di controllo per le Marche, con le quali è stato prescritto alla Provincia e al Comune di Ancona di rivalutare la qualificazione della società partecipata come società a controllo pubblico, con le conseguenti ricadute sul regime societario e gestionale e sull’inclusione delle partecipazioni indirette nel piano di revisione.

La società ha impugnato le deliberazioni avanti le Sezioni riunite in speciale composizione, contestando il proprio inserimento nel perimetro delle società a controllo pubblico. Ha sostenuto che il possesso maggioritario delle azioni da parte dei soci pubblici non basta, in assenza di un coordinamento formalizzato, a condizionare l’andamento gestionale. Ha richiamato, tra l’altro, il mancato inserimento nell’elenco ministeriale delle società controllate e l’annullamento in autotutela di una precedente diffida del Dipartimento per le pari opportunità. La Procura generale ha chiesto il rigetto, ravvisando una presunzione di controllo congiunto superabile solo con prova contraria.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni riunite hanno disposto la riunione dei ricorsi per connessione oggettiva e soggettiva. Hanno poi affermato la legittimazione e l’interesse ad agire della società, in continuità con le sentenze n. 16, 17 e 25 del 2019, avverso deliberazioni destinate a produrre effetti diretti sul modello organizzativo e gestionale della ricorrente.

Sul merito, il Collegio ha ricostruito il quadro normativo di riferimento, muovendo dal combinato disposto delle lettere b) ed m) dell’art. 2 del TUSP. Ha ribadito che la mera maggioranza del capitale sociale detenuta da soggetti pubblici non è, di per sé, elemento sufficiente a qualificare la società come a controllo pubblico, potendo in astratto ipotizzarsi che la parte privata, in accordo con una componente pubblica, disponga della maggioranza dei voti in assemblea ordinaria.

La Corte ha quindi scandito le ipotesi dell’art. 2359 cod. civ.: il controllo di diritto (n. 1), il controllo di fatto (n. 2) e il controllo negoziale o esterno (n. 3). Ha escluso nel caso concreto il controllo negoziale, non risultando provati patti parasociali né clausole statutarie o contrattuali idonee a instaurare forme di influenza dominante. Ha dunque verificato l’eventuale sussistenza di un controllo di fatto, ampliando l’esame alle norme di contesto e alla concreta dinamica dei rapporti tra soci pubblici e società.

La lettura coordinata dello statuto ha evidenziato una posizione prevalente della componente pubblica: riserva ai soci pubblici di almeno il 60% della partecipazione; attribuzione alla sola componente pubblica delle azioni privilegiate con diritto di voto in assemblea straordinaria; designazione del Presidente del Consiglio di amministrazione e della maggior parte dei componenti degli organi sociali; prevalenza del voto del Presidente in caso di parità. La componente privata non dispone di strumenti idonei a condizionare le decisioni finanziarie e gestionali strategiche.

Accanto agli indici statutari, il Collegio ha valorizzato gli interventi del decisore pubblico a sostegno degli equilibri di bilancio della società, quali i contributi di esercizio riconosciuti a livello regionale e la richiesta del Comune di conformarsi alle prescrizioni, in ragione degli effetti delle risultanze di bilancio sul bilancio comunale. Da qui la configurabilità di un controllo pubblico sulla società e il rigetto dei ricorsi, con compensazione delle spese in ragione dell’assoluta novità delle questioni.