Convenzione urbanistica, corresponsabilità del Comune e controllo di merito sulle opere (Cons. Stato n. 1764 del 05.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nella convenzione urbanistica accessoria al piano di recupero, qualificabile come accordo pubblico ai sensi dell’art. 11, legge 241/90, la clausola che riserva all’Amministrazione il controllo di merito sulle caratteristiche esecutive delle opere fuori comparto impone al Comune una vigilanza effettiva su materiali e varianti. Ove tale controllo non sia esercitato e l’opera cagioni danni, il Comune concorre nella causazione del danno e la relativa domanda risarcitoria è soggetta a riduzione ai sensi dell’art. 1227, comma 1, cod. civ. Nel dubbio sulla ripartizione delle colpe, trovano applicazione analogica le presunzioni di cui all’art. 2055, terzo comma, cod. civ. e all’art. 1298, secondo comma, cod. civ., con conseguente imputazione del danno in parti uguali tra ente locale e soggetto attuatore.

Il Fatto

Il Comune di Lugo approvava un piano di recupero su un’area a destinazione mista e sottoscriveva con la società attuatrice una convenzione urbanistica. Tra gli obblighi assunti dalla società vi era la sistemazione di una piazza quale opera fuori comparto, garantita da una polizza fideiussoria. L’opera, eseguita da un’impresa terza, non veniva collaudata: emergevano rigonfiamenti, ondulamenti e fenditure, in prevalenza in corrispondenza dei filari alberati, fenomeni che si ripetevano nel tempo.

Dopo un contenzioso davanti al giudice ordinario, definito con declinatoria di giurisdizione, la causa veniva riassunta davanti al TAR Emilia Romagna, che riuniva i ricorsi. Il giudice di primo grado dichiarava inammissibili per difetto di giurisdizione le domande sulla polizza, accoglieva parzialmente la domanda del Comune condannando la società al pagamento della metà dell’importo richiesto, in ragione della corresponsabilità dell’Amministrazione, e rigettava le domande di danno all’immagine e da disservizio. Il Comune proponeva appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge tutti i motivi. Sul primo, chiarisce che il giudice di primo grado non ha affermato che il danno da inadempimento non possa eccedere il valore dell’obbligazione inadempiuta: ha invece escluso che si potesse esigere dal soggetto attuatore una prestazione diversa per qualità e quantità da quella di progetto, il cui valore fosse superiore a quello del computo metrico allegato alla convenzione. La modifica della convenzione, inoltre, è sottoposta al medesimo procedimento formale previsto per la sua conclusione, non rispettato nel caso concreto (art. 2657 cod. civ.).

Sul secondo motivo, la Corte valorizza i tratti di specialità della fattispecie. L’art. 6 della convenzione riserva all’Amministrazione un controllo di merito sulle caratteristiche esecutive delle opere, confermato dai verbali di consegna dei lavori e dall’art. 8, quinto comma. Nella convenzione urbanistica il direttore dei lavori è delegato del soggetto attuatore, non dell’Amministrazione, che si garantisce attraverso il Supervisore/Responsabile del procedimento. Dalle risultanze probatorie emerge che le schede tecniche dei materiali furono sottoposte all’approvazione della direzione lavori e del Servizio Lavori Pubblici, che li considerarono idonei. Il Comune è stato parte attiva: la variante fu disposta senza adeguate indagini tecniche e i materiali di recupero furono accettati senza verifiche, nonostante la provenienza nota.

Sul terzo motivo, il Collegio ricostruisce il rapporto tra art. 1227 cod. civ. e art. 2055 cod. civ., richiamando Sezioni Unite n. 13143 del 2022: ai fini dell’applicazione della solidarietà non è richiesta unità di disegno tra gli autori dell’illecito. Entrambe le norme disciplinano il concorso di cause umane nella produzione del danno evento, donde la conferma della eadem ratio e l’applicazione della regola presuntiva di ripartizione in parti uguali.

Sul quarto motivo, il danno all’immagine e il danno da disservizio non sono riconosciuti: essi dipendono da condotte dell’Amministrazione, che non può dolersene. Il verificatore ha accertato che i rappezzi eseguiti dal Comune consentirono la fruizione di larga parte della piazza, onde non sarebbe stato gravoso mantenerla interamente aperta. Sulle spese, il Collegio ribadisce l’ampia discrezionalità del giudice (richiamando Cons. Stato, Ad. Plen., n. 8 del 2007) e conferma la compensazione. L’appello è dichiarato infondato e le spese del grado compensate.