Occupazione sine titulo di bene demaniale spetta al giudice ordinario (Cons. Stato n. 4583 del 05.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
La nota con cui l’amministrazione, proprietaria di un bene demaniale occupato sine titolo, interrompe la prescrizione e costituisce in mora l’occupante, chiedendo il pagamento di una somma già liquidata, esprime una pretesa meramente patrimoniale e non l’esercizio di un potere amministrativo. In tale fattispecie difetta la giurisdizione del giudice amministrativo, in favore di quella del giudice ordinario, anche quando il ricorso sia formalmente costruito come impugnazione per eccesso di potere. Il criterio di riparto va individuato nel fondamento sostanziale della pretesa e della contestazione, non nella denominazione formale dei vizi dedotti, dovendosi escludere che la causa petendi formale valga a radicare la giurisdizione esclusiva. La controversia che opponga all’amministrazione l’avvenuta transazione, quale vicenda estintiva dell’obbligazione, presuppone una relazione paritetica e appartiene al giudice ordinario.

Il Fatto

Il Provveditorato interregionale alle Opere Pubbliche ha inviato alla società occupante una nota con cui, richiamata l’occupazione sine titolo di un compendio vallivo demaniale per un lungo arco temporale, ha chiesto il versamento di una somma rilevante, oltre interessi e rivalutazione, qualificando l’atto come interruzione della prescrizione e costituzione in mora ai sensi degli artt. 1219, 1310 e 2942 cod. civ. La nota precisava che, in caso di regolamento amichevole intervenuto in sede CEDU, sarebbe stata dovuta la sola somma oggetto dell’accordo.

La società ha impugnato l’atto davanti al TAR Veneto, che ha parzialmente accolto il ricorso, ravvisando l’eccesso di potere per contraddittorietà rispetto all’accordo transattivo. Il Ministero e l’Agenzia del Demanio hanno appellato, deducendo tra l’altro il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. La società incorporante si è costituita, eccependo l’inammissibilità del gravame per essere stato notificato alla società incorporata e riproponendo i motivi assorbiti.

La Motivazione della Corte

Sull’eccezione preliminare, il Collegio esclude l’inesistenza della notifica. Il vizio prospettato è di nullità, non di inesistenza, e risulta sanato dalla costituzione in giudizio della società risultante dalla fusione, secondo il principio di Cass. civ. sez. VI n. 20659 del 2017. Richiamando l’art. 2504-bis cod. civ., la Corte osserva che la società incorporante prosegue in tutti i rapporti, anche processuali, anteriori alla fusione: si tratta di vicenda evolutivo-modificativa dello stesso soggetto giuridico, che conserva la propria identità, come affermato dalle Sezioni Unite n. 19509 del 2010. La notifica presso il difensore della incorporata è dunque valida, tanto più che l’incorporazione non era stata comunicata all’appellante.

Nel merito, il primo motivo è fondato. La nota impugnata si limita a quantificare una somma già determinata in esito a precedenti giudizi civili e non contiene alcuna intimazione al rilascio del bene, né l’indicazione dei parametri adottati per il calcolo. Si tratta quindi dell’esercizio di una pretesa esclusivamente patrimoniale, coerente con le statuizioni dei giudizi civili che avevano accertato la sussistenza del credito nell’an.

Quanto al petitum sostanziale del ricorso introduttivo, la società contestava la violazione dell’accordo transattivo concluso in sede CEDU: doglianza che presuppone una relazione paritetica tra le parti. Ciò esclude la giurisdizione esclusiva, che si porrebbe in contrasto con la Corte costituzionale n. 204 del 2004. La materia, inoltre, è esclusa dall’art. 133, comma 1, lett. b), n. 6, cod. proc. amm.; e anche valorizzando la natura risarcitoria della pretesa, l’amministrazione ha fatto valere le proprie prerogative proprietarie, non un potere pubblicistico.

Il TAR ha invece valorizzato il quomodo dell’esercizio del potere e i vizi formalmente dedotti, fondandosi su un criterio di causa petendi formale. La Corte ritiene non condivisibile tale impostazione: il ricorrente deduceva il mancato rispetto della norma di relazione discendente dall’accordo transattivo, non la violazione di una norma di azione, e mirava a neutralizzare la pretesa patrimoniale per effetto di una vicenda estintiva dell’obbligazione.

Accolto il primo motivo, il ricorso introduttivo è dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, con riserva della cognizione al giudice ordinario, dinanzi al quale la causa va riassunta nel termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato, ex art. 11 cod. proc. amm., fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda. Le spese del doppio grado sono compensate.