Occupazione sine titulo di bene demaniale e difetto di giurisdizione del giudice (Cons. Stato n. 4572 del 05.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
La richiesta di pagamento con cui l’amministrazione reclami il corrispettivo per l’occupazione sine titulo di un bene demaniale, formulata al solo fine di interrompere la prescrizione e di costituire in mora l’occupante, esprime una pretesa di contenuto meramente patrimoniale e non l’esercizio di un potere pubblicistico. La controversia che ne contesti il fondamento, opponendo l’avvenuta transazione o l’estinzione dell’obbligazione, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. La qualificazione del vizio in termini di eccesso di potere non è idonea a radicare la giurisdizione del giudice amministrativo, dovendosi avere riguardo al fondamento sostanziale della pretesa e non alla veste formale della doglianza. Esula pertanto dall’art. 133, comma 1, lett. b), n. 6, cod. proc. amm. la materia del corrispettivo per occupazione illegittima già accertata in precedenti contenziosi.

Il Fatto

Il Provveditorato Interregionale alle Opere Pubbliche aveva intimato alla società occupante il pagamento di euro 14.750.316,22, oltre interessi e rivalutazione, per l’occupazione sine titulo di un compendio vallivo demaniale sito nella laguna. La nota precisava che la richiesta valeva quale interruzione della prescrizione e costituzione in mora ai sensi degli artt. 1219, 1310 e 2942 cod. civ. e che, ove fosse intervenuto un regolamento amichevole in sede CEDU, la società avrebbe dovuto versare solo la somma oggetto dell’accordo.

La società aveva contestato la pretesa innanzi al TAR Veneto, che aveva parzialmente accolto il ricorso, riconoscendo la giurisdizione amministrativa. I Ministeri e l’Agenzia del Demanio hanno proposto appello, deducendo tra l’altro il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. La società appellata ha eccepito l’inammissibilità del gravame per essere stato notificato alla società incorporata e non all’incorporante, e ha riproposto i motivi assorbiti.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge l’eccezione preliminare. La notifica alla società incorporata, dopo la fusione per incorporazione, integra una nullità e non un’inesistenza, sanata dalla costituzione in giudizio dell’incorporante che ha contestato anche nel merito. Richiamando il principio dell’art. 2504-bis cod. civ., la Corte osserva che la società incorporante prosegue in tutti i rapporti, anche processuali, anteriori alla fusione, e che la vicenda è evolutivo-modificativa del medesimo soggetto giuridico. Non è pertanto proponibile il parallelismo con gli eventi disciplinati dagli artt. 299 e ss. cod. proc. civ., che regolano la morte e l’incapacità delle persone fisiche e rispondono a un’esigenza garantistica estranea alle vicende volontarie delle persone giuridiche.

Nel merito, il primo motivo d’appello è fondato. La nota del 2022 si limita a quantificare una somma già liquidata, senza indicare parametri di calcolo né intimare il rilascio del bene, e assume rilievo esclusivamente per l’effetto interruttivo della prescrizione. Manca così qualunque esercizio di autotutela esecutiva o di potere amministrativo idoneo a radicare la giurisdizione.

Quanto al petitum sostanziale, la società aveva opposto l’avvenuto accordo transattivo concluso in sede CEDU, la cui violazione presuppone una relazione paritetica tra le parti. La contestazione dell’inadempimento di un contratto di diritto civile radica la giurisdizione del giudice ordinario. La Corte esclude che operi la giurisdizione esclusiva ex art. 133, comma 1, lett. b), n. 6, cod. proc. amm., richiamando il limite tracciato dalla Corte costituzionale n. 204 del 2004.

Il Collegio censura il criterio della causa petendi “formale” adottato dal primo giudice. Anche il dedotto eccesso di potere per difetto di istruttoria e contraddittorietà costituisce solo l’involucro formale della doglianza: la società intendeva neutralizzare la pretesa patrimoniale opponendo una vicenda estintiva dell’obbligazione e il mancato rispetto della norma di relazione discendente dall’accordo. La sostanza privatistica della pretesa prevale sulla denominazione del vizio.

In definitiva, la controversia non rientra nei casi di giurisdizione esclusiva, avendo contenuto meramente patrimoniale e non involgendo scelte discrezionali o interessi generali, secondo l’indirizzo richiamato da Cass. Sez. Un. n. 24345 del 2025. Il ricorso introduttivo è dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, con riassunzione davanti al giudice ordinario nel termine di tre mesi dal passaggio in giudicato, salvi gli effetti della domanda ex art. 11 cod. proc. amm. Le spese del doppio grado sono compensate.