La mancata edificazione non fa venir meno il titolo dei pagamenti convenzionali (TAR Lombardia n. 1046 del 21.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
La domanda di restituzione degli oneri di urbanizzazione, del controvalore delle opere a scomputo e degli standard qualitativi versati dal privato in esecuzione di una convenzione urbanistica non può essere accolta quando il relativo titolo non sia mai venuto meno per nullità, annullamento, risoluzione o rescissione. La convenzione, pur scaduta per decorso del termine di validità, mantiene la propria efficacia vincolante per i pagamenti già eseguiti, che restano giustificati dal collegamento con l’accordo, a prescindere dalla mancata realizzazione del programma edificatorio. Il rischio della sopravvenuta impossibilità di completare l’operazione edilizia, quando non dipenda da una decisione dell’amministrazione, grava sul privato e non determina alcun indebito oggettivo ai sensi dell’art. 2033 cod. civ., né un arricchimento ingiusto della parte pubblica.

Il Fatto

La società ricorrente presentava al Comune un’istanza di permesso di costruire per un fabbricato unifamiliare, inserita in un Programma Integrato di Intervento regolato da una convenzione urbanistica stipulata nel 2009 e prorogata fino al 2018. Il Comune, dopo la comunicazione dei motivi ostativi, adottava un provvedimento di diniego fondato sull’incompatibilità dei parametri edificatori richiesti con la normativa regolamentare.

La società impugnava il diniego, chiedendo altresì l’accertamento del silenzio-assenso e la restituzione delle somme versate a titolo di oneri di urbanizzazione, standard qualitativo e contributo per infrastrutture, per la mancata edificazione. Nelle more del giudizio, l’amministrazione rilasciava un nuovo permesso di costruire per un diverso intervento sulla stessa area, determinando la cessazione della materia del contendere sulle domande impugnatorie. La sola domanda restitutoria restava oggetto di decisione.

La Motivazione della Corte

Il TAR ha dichiarato l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse delle domande di annullamento e di accertamento del silenzio, in ragione del sopravvenuto rilascio del titolo edilizio. La domanda di rimborso è stata invece esaminata nel merito e respinta, alla luce della giurisprudenza consolidata del giudice amministrativo.

La sentenza richiama l’istituto dell’indebito oggettivo di cui all’art. 2033 cod. civ., precisando che la ripetizione presuppone la mancanza, la nullità o il venir meno retroattivo del titolo dell’obbligazione. Quando la convenzione urbanistica esista, sia efficace e non sia stata dichiarata nulla, annullata, risolta o rescissa, la prestazione patrimoniale conserva il collegamento con l’obbligazione pattizia e non è ripetibile.

La Corte evidenzia che, all’interno della convenzione, le obbligazioni sono variamente intrecciate e non è possibile individuare una corrispondenza tra l’utilità mancata per il privato e l’indebito. Gli impegni assunti non vanno riguardati isolatamente, ma rapportati alla complessiva remuneratività dell’operazione, quale parametro dell’equilibrio del sinallagma. Il rischio della mancata edificazione, quando non dipenda da un comportamento dell’amministrazione, rimane a carico del privato, che non può ottenere una garanzia pubblica sulle proprie aspettative economiche.

Nella specie, i versamenti trovano titolo nella convenzione del 2009, non caducata ma semplicemente scaduta. La mancata realizzazione del programma non è dipesa da atti dell’amministrazione ma da scelte della ricorrente, che sostiene una perdita solo eventuale e non assistita da tutela restitutoria. I pagamenti sono pertanto definitivi. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità della vicenda e per la non univocità degli orientamenti giurisprudenziali solo di recente consolidatisi.