Canone unico e contestazione del regolamento provinciale: giurisdizione del giudice amministrativo (Cass. civ. Sez. Un. n. 27426 del 21.10.2026)

Principi di diritto (Massima)
La giurisdizione si determina in base al petitum sostanziale, identificato dalla causa petendi e dai fatti dedotti a fondamento della pretesa, non dalla prospettazione delle parti. Quando la controversia investe la verifica dell’azione autoritativa della pubblica amministrazione sull’intera economia del rapporto concessorio, essa appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. L’impugnazione del regolamento provinciale che subordina l’occupazione del soprassuolo al rilascio di un ulteriore titolo, e che fonda la pretesa del canone unico patrimoniale e delle connesse sanzioni, radica la giurisdizione amministrativa anche quando sia stata concretamente irrogata la sola sanzione pecuniaria. La mancata adozione della misura ripristinatoria non sposta il riparto, perché viene in contestazione il presupposto regolamentare dell’azione amministrativa.

Il Fatto

La società concessionaria autostradale impugnava davanti al TAR Abruzzo il verbale con cui la Provincia le contestava l’occupazione abusiva del soprassuolo delle strade provinciali mediante pontoni autostradali, in assenza di atti di concessione, e le ingiungeva il pagamento del canone unico patrimoniale per l’annualità 2021. La società sosteneva di essere già titolare di un autonomo titolo di occupazione, costituito dalla concessione statale per la costruzione e l’esercizio dell’autostrada, e contestava la legittimità dell’esercizio dei poteri valutativi dell’ente nella determinazione del canone.

La Provincia, prima della decisione del ricorso, proponeva regolamento preventivo di giurisdizione, chiedendo dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario. Assumeva che la domanda riguardasse la pretesa sanzionatoria e che il potere di rimozione non fosse stato esercitato né fosse esercitabile, essendo esclusa per regolamento la sanzione ripristinatoria in caso di installazioni sovrastanti la sede stradale. La società eccepiva l’inammissibilità del ricorso.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite dichiarano anzitutto l’ammissibilità del ricorso, non essendosi ancora tenuta l’udienza di discussione davanti al giudice amministrativo: non ricorre pertanto la condizione preclusiva dell’art. 41 cod. proc. civ. Il mezzo non è un’impugnazione e può limitarsi a esporre gli elementi necessari alla definizione della questione di giurisdizione, secondo l’art. 366, primo comma, n. 3, cod. proc. civ.

La Corte esclude che le precedenti ordinanze del 2025, rese su analoghe controversie per altre annualità, possano estendere il predicato del giudicato formatosi sulla decisione del Consiglio di Stato n. 3517 del 2019. Le pretese, pur omologhe, si fondano su una situazione di fatto ancorata alle specificità di ciascun anno e concernono canoni di natura diversa, il COSAP rispetto al canone unico oggetto del presente giudizio.

Richiamata la sentenza delle Sezioni Unite n. 12225 del 2026, che ha riconosciuto la natura tributaria del canone istituito dall’art. 1, commi 816-847, legge n. 160/2019, il Collegio ribadisce che il riparto dipende dal petitum sostanziale e dalla consistenza delle situazioni giuridiche fatte valere. Nella specie la società contesta la sussistenza del potere dell’ente provinciale di applicare canoni e sanzioni, imponendo alla concessionaria una prestazione ulteriore rispetto a quella pattuita con lo Stato, e deduce una vera e propria carenza di potere autoritativo.

Dirimente è l’impugnazione del regolamento provinciale nella parte in cui impone il rilascio di una specifica concessione per tutte le occupazioni di suolo e soprassuolo. Poiché l’atto regolamentare costituisce il fondamento dell’atto impositivo e se ne chiede l’annullamento in via principale, non è configurabile la disapplicazione ex art. 5 legge n. 2248/1865, all. E, che presuppone l’illegittimità prospettata come pregiudiziale e non come oggetto del giudizio.

Quanto alle sanzioni, la Corte distingue: le controversie sulle sole sanzioni pecuniarie spettano al giudice ordinario, mentre la contestazione di una misura ripristinatoria appartiene al giudice amministrativo, perché la discrezionalità conforma la posizione incisa in termini di interesse legittimo. L’irrogazione della sola sanzione pecuniaria non è però decisiva: la società contesta il presupposto regolamentare su cui si fonda l’azione amministrativa, e l’interesse a ricorrere ex art. 35 c.p.a. resta condizione dell’azione cognita dal giudice amministrativo. La giurisdizione amministrativa va pertanto affermata, con rimessione delle spese al giudice del merito.