Riduzione officiosa ex art 1384 c.c. delle penali per giochi pubblici (Cons. Stato n. 1645 del 03.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
Le penali previste dall’art. 30 della convenzione di concessione per la gestione telematica del gioco pubblico, richiamate dall’art. 1, comma 78, lett. b), punto 23, legge n. 220/2010, hanno natura contrattuale e costituiscono clausola penale ex art. 1382 cod. civ., non sanzione amministrativa, dovendosi escludere l’applicazione dei principi e dei termini della legge n. 689/1981. La qualificazione discende dai criteri Engel: la previsione legislativa parla di inadempimento e di risarcimento forfettario anticipato del danno, e la convenzione accessiva conserva natura negoziale anche quando è funzionalizzata all’interesse pubblico. Il giudice amministrativo, investito del rapporto in forza della clausola di giurisdizione esclusiva, può esercitare d’ufficio il potere di riduzione della penale ex art. 1384 cod. civ., commisurandolo all’interesse del creditore all’adempimento. Il tetto massimo annuale e giornaliero dell’11% del compenso effettivo va calcolato separatamente per ciascun sistema di gioco, non sommando i compensi AWP e VLT.

Il Fatto

La società concessionaria gestisce la rete telematica per il gioco mediante apparecchi da divertimento e intrattenimento in forza di convenzione sottoscritta nel 2013. L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha contestato disallineamenti rispetto ai livelli di servizio dell’Allegato 2 per il periodo 21 marzo–31 dicembre 2013 e, con successiva nota, per l’annualità 2014, applicando penali pari a complessivi euro 27.821,48 e euro 35.454,78.

La società ha impugnato gli atti innanzi al TAR Lazio, che ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti. Propone appello deducendo il difetto di giurisdizione, la natura sanzionatoria delle penali con conseguente tardività delle contestazioni, l’erroneo computo del tetto dell’11% e l’infondatezza delle singole contestazioni.

La Motivazione della Corte

Il primo motivo è inammissibile. La parte vittoriosa in primo grado sul capo relativo alla giurisdizione non può contestarla in appello: il comportamento processuale secundum eventum litis integra abuso del processo e viola il canone di lealtà ex art. 2, comma 2, c.p.a. e art. 88 cod. proc. civ., secondo l’insegnamento dell’Adunanza plenaria n. 19 del 29 novembre 2021. Il mancato ricorso al regolamento preventivo ex art. 41 cod. proc. civ. rende palese la strumentalità della riproposizione.

Nel merito, la Corte conferma la natura contrattuale delle penali. Il dato testuale dell’art. 1, comma 78, lett. b), punto 23, legge n. 220/2010 richiama i “casi di inadempimento” e qualifica le misure “a titolo di penali”, ponendosi nello schema dell’art. 1382 cod. civ.; l’art. 30 della convenzione le definisce “risarcimento forfettario ed anticipato del danno”. La clausola penale può svolgere anche una funzione lato sensu sanzionatoria, come riconosciuto da Cass. civ., sez. III, n. 5379 del 2023, senza mutare natura. Ne deriva l’infondatezza delle doglianze su irretroattività, colpa e termini della legge n. 689/1981: opera il termine decennale ex art. 2946 cod. civ..

Il collegio esclude poi che la Verwirkung possa essere dedotta per la prima volta in appello, operando il divieto di nova ex art. 101 c.p.a. Le censure sulla buona fede ex art. 1375 cod. civ. rilevano sul quantum, non sull’an.

Quanto alle singole inosservanze, la Corte conferma il riparto dell’onere della prova: il creditore deve solo allegare l’inadempimento, spettando al debitore la prova liberatoria ex art. 1218 cod. civ. (Cass. civ., sez. un., n. 13533 del 2001). La contestazione del livello di servizio di cui alla lett. e) va riferita al singolo sistema di gioco, stante l’oggetto plurimo della concessione e l’indipendenza funzionale dei sistemi VLT.

La Corte accoglie invece le doglianze sul quantum. Le penali sono state applicate a distanza di anni e sulla base di criteri sopravvenuti, introdotti con determinazione dirigenziale del 2021, non conoscibili ex ante dal debitore. L’importo è manifestamente eccessivo: il collegio esercita d’ufficio il potere di riduzione ex art. 1384 cod. civ., imponendo il minimo edittale convenzionale. Il tetto dell’11% ex art. 30, commi 6 e 7 va poi calcolato per ciascun sistema di gioco. I provvedimenti sono annullati, salvi gli ulteriori atti conformativi; le spese del doppio grado sono compensate.