Penali da concessione di giochi, natura contrattuale e riduzione ex art. 1384 (Cons. Stato n. 2200 del 17.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
Le penali previste dall’art. 30 della convenzione di concessione e dall’art. 1, comma 78, lett. b), punto 23, l. n. 220/2010 hanno natura di clausola penale ex art. 1382 c.c., con funzione di risarcimento forfettario anticipato del danno, e non di sanzione amministrativa. La qualificazione si impone anche alla luce dei criteri Engel, che valorizzano la denominazione formale, la funzione negoziale della convenzione accessiva e la proporzionalità del sacrificio. Non trovano quindi applicazione lo statuto delle sanzioni amministrative, il termine quinquennale dell’art. 28 l. n. 689/1981 e i principi di irretroattività e tempestività della contestazione. Il giudice amministrativo, investito della domanda, può esercitare il potere di riduzione equitativa ex art. 1384 c.c. quando l’ammontare della penale risulti manifestamente eccessivo rispetto all’interesse del creditore all’adempimento.

Il Fatto

La società concessionaria nel settore dei giochi pubblici con vincita in denaro ha impugnato le note con cui l’Agenzia ha irrogato le penali per i periodi 2013 e 2014, oltre alla determinazione direttoriale del 16 marzo 2021 recante i criteri di quantificazione. In primo grado ha chiesto l’annullamento degli atti e, in via subordinata, la riduzione ex art. 1384 c.c.

Il TAR Lazio ha respinto il ricorso, qualificando le penali come istituto civilistico, escludendo l’operatività della Verwirkung e ritenendo la determinazione idonea a rendere ragionevole e proporzionata la quantificazione. La società ha proposto appello con sei motivi.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato dichiara inammissibile il primo motivo, con cui si deduce il difetto di giurisdizione. La parte, vittoriosa sul capo relativo alla giurisdizione, non è legittimata a contestarla in appello. La società aveva peraltro chiesto in primo grado la riduzione ex art. 1384 c.c., domanda che presuppone la lettura privatistica delle penali: il comportamento è strumentale e contrario a correttezza e buona fede. Il richiamo è all’Adunanza plenaria n. 19 del 2021 e alla possibilità, non esercitata, del regolamento preventivo ex art. 41 cod. proc. civ..

Nel merito la Corte conferma la qualificazione delle penali come clausola penale. Il dato testuale dell’art. 1, comma 78, lett. b), punto 23, l. n. 220/2010 richiama i “casi di inadempimento” e la responsabilità “anche a titolo di colpa”, coerentemente con lo schema dell’art. 1218 c.c. e dell’art. 1382 c.c.; la stessa rubrica dell’art. 30 della convenzione parla di “penali” e di risarcimento forfettario. La convenzione accessiva al provvedimento di concessione conserva natura negoziale, pur nella sua funzionalizzazione all’interesse pubblico. Il terzo criterio Engel non è soddisfatto, perché la forfettizzazione dell’importo è tratto tipico della penale.

Ne deriva l’infondatezza delle censure sullo statuto sanzionatorio: opera il termine prescrizionale decennale dell’art. 2946 c.c., non quello quinquennale dell’art. 28 l. n. 689/1981. È inapplicabile la Verwirkung: il mero ritardo non estingue il diritto, salvo rinuncia tacita inequivoca, e lo svincolo del deposito cauzionale non configura rinuncia all’obbligazione principale.

La Corte respinge anche i motivi sulla determinazione direttoriale e sull’accertamento degli inadempimenti: i livelli di servizio vanno valutati per singolo sistema di gioco e la società non ha provato l’impossibilità non imputabile ex art. 1218 c.c.

È invece fondato il sesto motivo. Le penali sono state applicate a notevole distanza dagli inadempimenti, con criteri sopravvenuti e introdotti retroattivamente, sì da non consentire al debitore di prevedere le conseguenze del proprio operato. L’importo è manifestamente eccessivo: la sproporzione si corregge applicando il minimo edittale previsto dall’art. 30 e dall’allegato 2 della convenzione, anche se inferiore ai criteri della determinazione direttoriale. I provvedimenti applicativi sono annullati, con salvezza del potere di nuova irrogazione; spese compensate per la soccombenza reciproca.