Contributo di costruzione e convenzione urbanistica: legittima prestazione ulteriore rispetto al minimo (TAR Puglia n. 1335 del 21.11.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il contributo di costruzione non ha natura tributaria, ma di corrispettivo di diritto pubblico, e può essere determinato in misura superiore al minimo legale quando la prestazione trovi fonte non nella legge, bensì in una convenzione urbanistica liberamente sottoscritta dalle parti. L’art. 16 del d.P.R. n. 380/2001 fissa la prestazione minima imposta ex art. 23 Cost., ma non contiene un divieto di pattuire, nell’esercizio dell’autonomia negoziale ex art. 11 della legge n. 241/1990, prestazioni aggiuntive. La clausola convenzionale che imponga oneri ulteriori supera il giudizio di liceità e deve essere valutata, quanto a meritevolezza, con riguardo alla causa concreta dell’accordo e alla complessiva remuneratività dell’operazione, non ai singoli impegni isolatamente considerati. Il giudice amministrativo non può spingersi a un controllo di mera congruità economica.

Il Fatto

La ricorrente, divenuta assegnataria nel 2010, in sede fallimentare, di un compendio immobiliare in via di costruzione, ha chiesto l’accertamento del diritto alla restituzione di €1.740.654,00 versati a titolo di contributo di costruzione, oltre accessori e rivalutazione, e l’annullamento della nota con cui il Comune ha rigettato l’istanza restitutoria.

Ha allegato che la propria dante-causa aveva già corrisposto integralmente il contributo in forza della concessione unica del 1993 e che il secondo pagamento, preteso in occasione del rilascio di 52 permessi di costruire per le opere di completamento, costituirebbe indebito oggettivo per duplicazione. Il Comune ha eccepito la prescrizione decennale e il difetto di legittimazione attiva, sostenendo che l’obbligazione discenderebbe dalle convenzioni del 2011 e del 2012, liberamente assunte.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge entrambe le eccezioni preliminari. Quanto alla legittimazione, la ricorrente non agisce per la ripetizione del primo pagamento, ma per la restituzione delle somme che essa stessa ha versato: fa valere un diritto proprio, sorto al momento dell’adempimento. Quanto alla prescrizione, l’art. 2033 cod. civ. è soggetto al termine decennale ex art. 2946 cod. civ.; poiché si tratta di eccezione in senso stretto, il Comune avrebbe dovuto allegare e provare specificamente quali rate fossero anteriori al 12.10.2012. Non avendolo fatto, l’eccezione è respinta in quanto non provata e non adeguatamente allegata.

Nel merito il ricorso è infondato. Il contributo di costruzione si compone di due quote: gli oneri di urbanizzazione, di natura compensativa, e la quota commisurata al costo di costruzione, di compartecipazione al plusvalore generato dalla trasformazione edilizia. La fonte dell’obbligazione non è esclusivamente legale, ma può essere integrata, nell’ambito della pianificazione attuativa, da accordi negoziali. L’art. 4 della convenzione del 2012 prevede espressamente che al ritiro dei permessi i lottizzanti o gli aventi causa devono versare gli importi determinati: il pagamento costituisce dunque adempimento di un’obbligazione contrattuale, non imposizione illegittima.

Il punto centrale si sposta sulla validità della pattuizione. La tesi della nullità muove dall’erronea premessa che l’art. 16 sia l’unica fonte della materia. Il Collegio distingue il piano del procedimento autoritativo da quello del procedimento consensuale ex art. 11 della legge n. 241/1990: la norma fissa la prestazione minima, non vieta prestazioni ulteriori. Conferma normativa si rinviene nell’art. 28-bis del T.U. Edilizia, che tipizza il permesso di costruire convenzionato. Richiamando la giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato n. 6668 del 2019, n. 1069 del 2019, n. 5603 del 2013, n. 6339 del 2018), il Collegio afferma che gli impegni convenzionali vanno rapportati alla complessiva remuneratività dell’operazione.

La clausola supera anche il giudizio di meritevolezza. La causa concreta risiede nello scambio tra il nuovo onere economico e il rilascio dei titoli necessari a sbloccare l’intervento, adeguato al nuovo PRG e volto al completamento di un compendio non ultimato né commercializzabile, con plusvalore ulteriore rispetto al titolo del 1993. La qualifica professionale della ricorrente rafforza la conclusione: la società ha accettato consapevolmente il regolamento di interessi. Il ricorso è respinto, con condanna alle spese di lite liquidate in €5.000,00.