Danno da illegittima programmazione sanitaria: serve prova del bene della vita (TAR Molise n. 250 del 09.09.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’annullamento giurisdizionale di un provvedimento di programmazione sanitaria per difetto istruttorio non integra, di per sé, l’ingiustizia del danno ex art. 2043 cod. civ. e non consente il risarcimento in favore della struttura privata accreditata. La responsabilità aquiliana della Pubblica Amministrazione per lesione dell’interesse legittimo pretensivo presuppone la prova della spettanza del bene della vita, che può dirsi accertata solo all’esito del corretto riesercizio del potere discrezionale. Il giudicato di annullamento per vizi formali, non contenendo alcun accertamento sulla pretesa sostanziale, non fonda la domanda risarcitoria. Restano a carico del danneggiato la prova del nesso di causalità e della colpa dell’Amministrazione, non ravvisabile in re ipsa nella mera illegittimità dell’atto.

Il Fatto

La società ricorrente gestisce un istituto di riabilitazione accreditato per 73 posti-letto in regime di ricovero. Con il D.C.A. n. 52 del 2016, adottato dal Commissario ad acta per l’attuazione del Piano di Rientro, la dotazione veniva ridotta a 45 posti in residenza socio-sanitaria, con azzeramento dei posti in riabilitazione intensiva.

Avverso quel decreto la società proponeva ricorso, accolto dal TAR Molise con la sentenza n. 139 del 2018 per difetto istruttorio nella stima del fabbisogno riabilitativo. La Corte costituzionale n. 116 del 2020 dichiarava poi illegittimo l’art. 34-bis del D.L. n. 50/2017, che aveva legificato il Programma Operativo Straordinario, e il Cons. Stato n. 1234 del 2021 respingeva l’appello confermando l’annullamento. Su tali premesse la società agiva ex art. 30, comma 5, cod. proc. amm. per il risarcimento del danno da provvedimento, quantificato in oltre tredici milioni di euro.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge anzitutto le eccezioni di difetto di giurisdizione e di carenza di legittimazione passiva dell’Azienda Sanitaria Regionale. La cognizione risarcitoria spetta al Giudice Amministrativo quale tecnica di tutela dell’interesse legittimo, e all’A.S.R.e.M. compete la funzione di contrattualizzare le strutture accreditate nei limiti del budget regionale, onde il suo operato non è estraneo alla vicenda.

Nel merito, la domanda è respinta per la mancata prova dei presupposti dell’art. 2043 cod. civ.. Il Tribunale muove dal tenore delle pregresse pronunce di annullamento, le quali non hanno formulato alcun giudizio positivo sulla spettanza del bene della vita anelato dalla struttura: il P.O.S. è stato annullato per un vizio istruttorio che lasciava libera l’Amministrazione sul come rieditare il potere, senza escludere interventi riduttivi sui posti-letto.

Da qui l’esclusione dell’ingiustizia del danno, in coerenza con l’insegnamento per cui il giudicato di annullamento per vizi formali non accerta la pretesa sostanziale. Per dimostrarla, la ricorrente avrebbe dovuto provare che, con una corretta istruttoria, il livello degli acquisti sarebbe rimasto invariato: prova non offerta.

Difetta altresì il nesso di causalità. L’acquisto di prestazioni non dipende direttamente dal P.O.S., ma dalla stipula del contratto di budget e dai tetti di spesa fissati in base alle risorse disponibili. Il riconoscimento di posti-letto in sede di programmazione non comporta automaticamente accreditamento e contrattualizzazione. Il Collegio valorizza inoltre il dato, emerso dalla sentenza n. 503 del 2022, del fatturato costantemente inferiore al budget assegnato: la riduzione degli acquisti non è riconducibile in via diretta al decreto impugnato.

Infine, manca la prova della colpa. L’illegittimità dell’atto è solo indice presuntivo, da valutare con il grado di chiarezza della normativa e l’ampiezza della discrezionalità. Il compito primario del Commissario ad acta di contenere la spesa sanitaria esclude che dalla sola illegittimità del P.O.S. possa desumersi la colpevolezza in re ipsa dell’Amministrazione. Il ricorso è respinto, con compensazione integrale delle spese.