La fase esecutiva della concessione autostradale appartiene al giudice ordinario (Cass. civ. Sez. Un. n. 24779 del 26.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
La controversia relativa alla fase di esecuzione di una convenzione di concessione avente ad oggetto la costruzione e la gestione di un’opera pubblica è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario. La giurisdizione in materia di indennità, canoni ed altri corrispettivi si estende alle questioni inerenti all’adempimento e all’inadempimento della concessione, nonché alle relative conseguenze risarcitorie, vertendosi nell’ambito di un rapporto paritetico, fatta eccezione per l’ipotesi in cui la Pubblica Amministrazione eserciti poteri autoritativi. L’approvazione da parte del concedente dei progetti di intervento presentati dal concessionario non implica l’esercizio di un potere autoritativo, risolvendosi in un sindacato di ordine tecnico-giuridico avente ad oggetto la necessità e le modalità di realizzazione delle opere e la congruità dei costi, da compiersi alla stregua delle norme che disciplinano la costruzione e l’esercizio delle opere autostradali e delle pattuizioni contenute nella convenzione.

Il Fatto

La società concessionaria autostradale, che gestiva una tratta in forza di una “Convenzione Unica”, prorogata in attesa del subentro del nuovo concessionario, aveva promosso dinanzi al Tribunale ordinario due giudizi per ottenere il risarcimento dei danni e il rimborso dei costi sostenuti per gli investimenti per la sicurezza, a fronte di presunte inadempienze dell’Amministrazione nell’approvazione dei progetti. Nel 2020, aveva inoltre adito il TAR Piemonte, impugnando il provvedimento con cui il Ministero aveva restituito una perizia di variante tecnica e suppletiva, senza riconoscere come investimento le relative somme.

La società, pur in assenza di eccezione di difetto di giurisdizione nel giudizio amministrativo, proponeva ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione ex art. 41 cod. proc. civ., deducendo il dubbio sulla corretta individuazione del giudice competente, anche alla luce del giudicato formatosi in punto di giurisdizione nel giudizio promosso dinanzi al giudice ordinario.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite hanno preliminarmente dichiarato ammissibile il ricorso, richiamando il consolidato orientamento secondo cui il regolamento preventivo di giurisdizione può essere proposto anche dall’attore, in presenza di ragionevoli dubbi sui limiti esterni della giurisdizione del giudice adito, sussistendo un interesse concreto ed immediato a sollecitare la risoluzione della questione, anche in assenza di contestazione da parte del convenuto.

Quanto al merito, la Corte ha escluso che la controversia fosse devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm., non riguardando la fase di affidamento ma la fase esecutiva del rapporto concessorio. Ha, infatti, richiamato il principio per cui la stipulazione del contratto rappresenta lo spartiacque tra la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e quella del giudice ordinario, cui spettano le controversie relative alla fase esecutiva, rilevandone l’idoneità a proiettare i suoi effetti anche in materia di concessione di pubblici servizi. In tale ambito, la giurisdizione esclusiva può trovare giustificazione soltanto se la Pubblica Amministrazione agisce nell’esercizio di un potere autoritativo, e non quando opera in posizione di tendenziale parità con la controparte.

La Corte ha, inoltre, dato risalto alla progressiva contrattualizzazione della figura della concessione per effetto del diritto eurounitario, che ha comportato una riduzione della distanza dalla figura dell’appalto, essendo ormai qualificabili entrambi come contratti a titolo oneroso, con assunzione del rischio operativo da parte del concessionario. Ha evidenziato come, nel quadro normativo risultante dal d.lgs. n. 163 del 2006, non sia più consentita la precedente distinzione tra concessione di sola costruzione e concessione di gestione dell’opera, sussistendo l’unica categoria della “concessione di lavori pubblici”, con la conseguente spettanza alla giurisdizione ordinaria delle controversie relative alla fase di esecuzione della convenzione.

Nella fattispecie, la contestazione riguardava la correttezza del rifiuto del Ministero di riconoscere la natura di investimento del costo sostenuto per interventi di adeguamento delle protezioni laterali di un cavalcavia. La Corte ha affermato che l’approvazione del concedente non comporta l’esercizio di poteri autoritativi, ma si risolve nel riconoscimento della spesa e consente la copertura degli oneri finanziari e la remunerazione dell’investimento mediante il pedaggio. Ha concluso che, anche laddove l’Amministrazione non approvi esplicitamente l’intervento, la controversia riguarda semplicemente l’adempimento del contratto, essendo la valutazione della necessità e delle modalità di realizzazione degli interventi un sindacato di ordine tecnico-giuridico. La Corte ha, pertanto, dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale il processo dovrà essere riassunto nei termini di legge.