Responsabilità della PA e colpa da errore scusabile nel quadro normativo incerto (Cons. Stato n. 9550 del 03.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione per illegittimo esercizio dell’attività amministrativa presuppone l’accertamento dell’elemento soggettivo della colpa, che non si identifica con la mera illegittimità dell’atto annullato. Occorre avere riguardo al carattere e al contenuto della regola violata: se essa è chiara, univoca e cogente, la sua violazione integra la colpa; se invece il canone di condotta è ambiguo o affida all’autorità un elevato grado di discrezionalità, la colpa sussiste solo in caso di palese spregio delle regole di imparzialità, correttezza, buona fede, proporzionalità e ragionevolezza, restando ogni altra violazione assorbita nel perimetro dell’errore scusabile ai sensi dell’art. 5 cod. pen. Nel giudizio risarcitorio oggetto di valutazione non è il singolo provvedimento, ma la complessiva condotta dell’amministrazione, onde le qualificazioni contenute nella sentenza di annullamento non condizionano in modo automatico l’accertamento della fattispecie risarcitoria.

Il Fatto

Due residenze sanitarie assistenziali accreditate presso la Regione Toscana impugnavano dinanzi al TAR Toscana la deliberazione con cui l’azienda sanitaria competente aveva riorganizzato l’offerta delle prestazioni sociosanitarie e rideterminato la quota di parte sociale della retta di degenza in misura inferiore rispetto alla tariffa fino ad allora riconosciuta. Con sentenza passata in giudicato il TAR accoglieva il ricorso, ravvisando l’incompetenza dell’azienda sanitaria a fissare la contribuzione pubblica massima.

Le strutture agivano quindi per il risarcimento del danno, quantificato a titolo di lucro cessante, deducendo il nesso causale con l’atto annullato e la colpa dell’ente. Il TAR respingeva la domanda, escludendo la prova del pregiudizio e della colpa. Le società proponevano appello, censurando la contraddittorietà rispetto al primo giudicato e la mancata osservanza delle indicazioni regionali.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato affronta anzitutto il nesso causale. Le appellanti sostenevano che, in assenza della delibera annullata, avrebbero mantenuto la quota sociale precedentemente riconosciuta, potenzialmente adeguata nel tempo. La Corte ritiene la tesi non condivisibile: la delibera regionale richiamata, atto organizzativo a contenuto generale, non reca prescrizioni puntuali né indicazioni vincolanti sulla quantificazione della quota sociale, limitandosi a individuare elementi di riferimento e a prevedere organi di concertazione e monitoraggio.

La delibera annullata mirava invece a dare attuazione al sistema dei titoli di acquisto dei servizi sociali integrati, fissando la misura massima di contribuzione pubblica a copertura dei soli servizi necessari all’accreditamento. Tale misura si raggiunge mediante concertazione tra Comuni e gestori e non è soggetta ad alcun limite minimo ricavabile dalla delibera regionale del 2004. La posizione delle strutture va quindi qualificata come interesse pretensivo a una certa determinazione del contributo, non come diritto soggettivo al mantenimento dell’importo precedente.

Nessun contrasto sussiste con il primo giudicato, che si è limitato a sancire l’incompetenza dell’azienda senza entrare nel merito della rideterminazione della quota.

Quanto alla colpa, la Corte richiama il proprio orientamento secondo cui la responsabilità è accertata quando la violazione, tenuto conto del comportamento degli organi intervenuti, risulti grave e commessa in un contesto di fatto e normativo tale da palesare negligenza e imperizia. Il quadro toscano era però caratterizzato dal passaggio al nuovo sistema introdotto dalla legge n. 328/2000, recepito dalla legge regionale e dal regolamento di attuazione. L’azienda aveva chiesto chiarimenti alla Regione senza ottenere riscontro; la circolare regionale aveva solo invitato a soprassedere. In assenza di determinazioni regionali chiare e tempestive, e non potendo prorogare ulteriormente le convenzioni, l’ente adottò un provvedimento per cui era incompetente, ma in un contesto di oggettiva incertezza.

Tanto basta a integrare l’errore scusabile ed escludere l’elemento soggettivo, rendendo irrilevanti le contestazioni sulla quantificazione del danno. L’appello è respinto, con compensazione delle spese in ragione della particolare natura delle questioni.