Responsabilità precontrattuale della PA per termine di gara irragionevole e annullamento della procedura (TAR Molise n. 355 del 05.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
La pubblica amministrazione risponde a titolo di responsabilità precontrattuale ai sensi dell’art. 1337 cod. civ., applicabile anche all’attività prodromica alla scelta del contraente, quando abbia indetto una gara con un termine di partecipazione irragionevolmente breve, poi annullata in sede giurisdizionale, e abbia respinto senza adeguato approfondimento l’istanza di proroga dell’operatore. La violazione dei doveri di buona fede e correttezza è connotata da colpa quando l’abbreviazione del termine contrasti con le delibere dell’Autorità di regolazione e con la lex specialis applicabile. Il danno risarcibile è limitato all’interesse negativo, coincidente con le spese inutilmente sopportate per la partecipazione alla gara, non essendo risarcibili la chance di aggiudicazione né il danno curriculare. La condanna può essere pronunciata con determinazione di criteri ai sensi dell’art. 34, comma 4, cod. proc. amm.

Il Fatto

Una società, in qualità di mandataria di un costituendo RTI, aveva partecipato a una procedura aperta bandita da una Regione per l’affidamento, della durata di nove anni, dei servizi di trasporto pubblico locale automobilistico extraurbano, articolata su due lotti. La società aveva chiesto una proroga del termine di partecipazione, fissato a soli 65 giorni dalla pubblicazione del bando, ma l’Amministrazione aveva respinto l’istanza. A distanza di 51 giorni dalla scadenza del termine, il Tribunale aveva annullato la procedura con sentenza poi passata in giudicato, rilevando l’irragionevolezza del termine rispetto alla complessità degli adempimenti richiesti. La società agiva quindi per il risarcimento dei danni subiti per l’inutile partecipazione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha richiamato il quadro normativo e giurisprudenziale in tema di responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione, evidenziando che i doveri di buona fede e correttezza discendono dall’art. 1337 cod. civ. e dall’art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241/1990, e trovano fondamento nei princìpi costituzionali di imparzialità e buon andamento. In particolare, l’Adunanza Plenaria n. 5 del 2018 ha chiarito che la responsabilità può derivare da qualsiasi comportamento successivo al bando contrario ai doveri di correttezza, sicché il privato deve provare la propria buona fede soggettiva e la lesione dell’affidamento incolpevole da parte di una condotta colposa o dolosa dell’Amministrazione.

Nel caso di specie, la condotta lesiva è consistita nell’adozione di un termine di partecipazione non adeguatamente motivato rispetto alle delibere dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti nn. 154/2019 e 49/2015, e nel successivo rigetto della richiesta di proroga, intervenuto quando l’Amministrazione era già a conoscenza del prossimo giudizio di annullamento della lex specialis. Il Tribunale ha inoltre valorizzato l’accelerazione delle operazioni di valutazione delle offerte, intervenuta subito dopo la scadenza del termine, quale ulteriore indice di colpa. La sentenza annullatoria aveva già accertato la genericità e lacunosità della motivazione dell’abbreviazione, la contraddittorietà della disciplina di gara e la violazione del dovere di chiarezza, elementi che connotano come colposo l’operato dell’Amministrazione.

Quanto al nesso causale, il Tribunale ha ritenuto che la previsione del termine ridotto e il rigetto della proroga abbiano indotto il RTI a una scelta di partecipazione “necessitata”, non avendo altra alternativa se non l’auto-esclusione da una gara di rilevante importanza. L’affidamento incolpevole è stato ravvisato nella particolare qualificazione dell’Amministrazione come stazione appaltante, garante della legalità della procedura, e nella condotta che aveva ribadito la correttezza del termine contestato.

Il Collegio ha quindi delimitato il danno risarcibile all’interesse negativo, coincidente con le spese inutilmente sopportate per la partecipazione alla gara, escludendo espressamente la risarcibilità della chance di aggiudicazione e del danno curriculare, riconducibili all’interesse positivo. Accolta la domanda, il Tribunale ha condannato l’Amministrazione a proporre il pagamento di una somma, determinando i criteri per la quantificazione ai sensi dell’art. 34, comma 4, cod. proc. amm.: verifica del rapporto di causalità per ogni posta di spesa, rimborso delle somme effettivamente documentate con mezzi tracciabili o fatture, e riconoscimento di interessi e rivalutazione dalla data del dispositivo di annullamento.