Sostituzione unilaterale della nave e penali nel servizio marittimo in concessione (Cons. Stato n. 8585 del 28.10.2024)

Principi di diritto (Massima)
Nel servizio di collegamento marittimo esercitato in regime di pubblico servizio sulla base di convenzione, la sostituzione temporanea dell’unità navale con altra di caratteristiche tecniche inferiori ai requisiti minimi fissati dall’Allegato A non è rimessa alla scelta unilaterale del concessionario. Spetta ai Ministeri vigilanti valutare, in via preventiva, l’idoneità del mezzo sostitutivo a garantire il completo soddisfacimento della domanda di trasporto. La violazione degli obblighi convenzionali comporta l’applicazione delle penali previste dall’art. 13, comma 12, della Convenzione, nel testo modificato dall’Accordo del 2014. Il pregresso tollerato inadempimento non legittima la condotta successiva, ma ne evidenzia la ripetitività e l’aggravamento. I criteri ermeneutici degli artt. 1366, 1367, 1369 e 1371 cod. civ. hanno carattere sussidiario e non consentono un’esegesi sostitutiva della volontà contrattuale concretamente accertata.

Il Fatto

Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e la società concessionaria avevano stipulato una Convenzione per l’esercizio di servizi di collegamento marittimo con le isole maggiori e minori, integrata dall’Accordo del 7 agosto 2014. Per la linea interessata l’Allegato A imponeva unità di determinate caratteristiche minime in termini di tipologia, stazza, velocità, posti passeggeri e capacità di trasporto di autovetture.

Nel febbraio 2020 il Ministero contestò alla concessionaria l’impiego, per trenta giorni, di un’unità priva dei requisiti minimi prescritti. Esperite le controdeduzioni, l’Amministrazione irrogò le penali convenzionali. Il TAR Lazio respinse il ricorso; la società propose appello, deducendo l’erronea interpretazione delle clausole, l’omessa pronuncia su alcuni profili e la violazione dei criteri civilistici di ermeneutica del contratto.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ricostruisce l’assetto convenzionale e ne trae una lettura lineare. La Convenzione impone l’esercizio dei collegamenti nel rispetto degli assetti concordati e delle caratteristiche minime dell’unità navale; l’art. 10 affida la vigilanza sul rispetto degli obblighi ai Ministeri individuati dall’art. 1. Alla violazione consegue l’applicazione delle penali disciplinate dall’art. 13. L’art. 13, comma 12, nel testo modificato dall’Accordo del 2014, attribuisce espressamente ai Ministeri vigilanti la valutazione delle caratteristiche tecniche del mezzo sostitutivo in funzione del completo soddisfacimento della domanda.

Il dato fattuale non è contestato: l’unità impiegata presentava caratteristiche inferiori rispetto a quella ordinariamente in servizio. Da qui il principio: il cambio dell’unità navale non può essere frutto di una scelta unilaterale del concessionario, che deve essere preventivamente autorizzato. I requisiti minimi costituiscono elemento essenziale dell’oggetto dell’accordo e il loro mancato rispetto incide sull’equilibrio contrattuale a favore del concessionario.

La Corte affronta poi la dedotta diversità rispetto ai precedenti della Sezione. L’argomento non è accolto: semmai, elemento distintivo è la particolare gravità dell’inadempimento, desunta dai disservizi subiti dall’utenza e dalla piena conoscenza dell’inidoneità del mezzo. Il fatto che in passato non siano state applicate penali non legittima la perpetuazione della violazione; al contrario, dimostra la ripetitività della condotta e implica il principio di autoresponsabilità dell’operatore economico.

Sul secondo motivo, la Corte esclude l’omessa pronuncia: nel processo amministrativo essa integra errore di diritto deducibile ex art. 112 cod. proc. civ., ma va accertata considerando la motivazione nel suo complesso, restando esclusa quando la decisione sul motivo risulti implicitamente da un’affermazione di segno contrario. Il legittimo affidamento non può fondarsi su una prassi illegittima dell’amministrazione. Le difficoltà di reperimento sul mercato non valgono a fronte della persistente inerzia, tollerata dall’Amministrazione.

Quanto al terzo motivo, la Corte ribadisce la natura sussidiaria dei criteri invocati dall’appellante. L’art. 1366 cod. civ. opera solo in mancanza di un senso desumibile dalle regole precedenti e, nella specie, rafforza la posizione dell’Amministrazione. Gli artt. 1367, 1371 e 1369 cod. civ. presuppongono un dubbio sulla volontà contrattuale, che qui è concretamente accertata: l’art. 1369 non si applica quando non ricorre alcuna ambiguità. L’appello è quindi respinto e la sentenza di primo grado confermata, con compensazione delle spese.