Acquisizione sanante senza indennizzo monetario e cessione compensata da diritti edificatori (TAR Lombardia n. 255 del 31.03.2025)

Principi di diritto (Massima)
È ammissibile, come forma particolare di perequazione urbanistica, l’accordo con cui il privato cede al Comune le aree destinate a opere pubbliche a fronte dell’attribuzione di diritti edificatori, con esclusione di un corrispettivo monetario. L’art. 42 bis del d.P.R. n. 327/2001 è correttamente applicato quando l’amministrazione dia atto che un indennizzo è stato riconosciuto, sia pure in forma non monetaria. L’assenza di una piena equivalenza tra diritti pattuiti e diritti fruiti non inficia la legittimità dell’acquisizione sanante, ma integra un parziale inadempimento devoluto alla cognizione del giudice ordinario, cui spetta determinare l’equivalente monetario dei diritti edificatori non utilizzati. La giurisdizione amministrativa resta ferma quando la contestazione investe l’esercizio del potere e non il quantum dell’indennizzo.

Il Fatto

I ricorrenti, eredi e congiunti del dante causa, agiscono avverso la procedura con cui il Comune ha disposto l’acquisizione al patrimonio indisponibile di due mappali sui quali sorge il palazzo municipale, senza corresponsione di indennizzo. Negli anni Settanta erano intercorsi accordi in forza dei quali il privato si era impegnato a cedere le aree a fronte del rilascio di un titolo edilizio per una costruzione residenziale di 160 mq di superficie coperta.

Il Comune ha poi edificato la sede municipale e ha modificato lo strumento urbanistico, riducendo le possibilità edificatorie residue. Dopo una lunga vicenda amministrativa, sfociata in una transazione mai perfezionata, l’amministrazione ha attivato la procedura di acquisizione sanante, qualificando l’accordo del 1975 come cessione gratuita e negando quindi qualsiasi ristoro. I proprietari impugnano gli atti di indirizzo, la delibera consiliare di acquisizione, la determinazione dirigenziale esecutiva e il provvedimento sindacale integrativo della motivazione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge l’eccezione di difetto di giurisdizione. Ai sensi dell’art. 133, primo comma, lettera g), cod. proc. amm. la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo copre le controversie sugli atti e i comportamenti riconducibili all’esercizio di un pubblico potere in materia espropriativa, restando al giudice ordinario la sola determinazione delle indennità. Nel caso concreto non si contesta il quantum, ma la legittimità stessa del provvedimento di acquisizione: la doglianza investe l’esercizio del potere e appartiene quindi al giudice adito.

Il ricorso introduttivo è dichiarato inammissibile per carenza di interesse. Gli atti impugnati — la comunicazione di avvio, le delibere di indirizzo e il provvedimento che invita a far pervenire osservazioni — hanno carattere prodromico e non incidono direttamente sulla sfera dei ricorrenti. Sopravvenuta la delibera consiliare che dispone l’acquisizione, quegli atti risultano comunque superati, con conseguente improcedibilità.

Passando ai motivi aggiunti, il Tribunale esamina l’eccezione di intervenuta usucapione. L’argomento non è condiviso: l’usucapione non può sanare un procedimento espropriativo non condotto correttamente, perché equivarrebbe a una espropriazione indiretta vietata dall’art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU, come affermato dalla Corte EDU, Belvedere Alberghiera c. Italia e Sciarrotta c. Italia. Il termine ventennale decorre dal 30 giugno 2003 e, prima della scadenza, le delibere di indirizzo del 2023 hanno operato riconoscimento della proprietà privata, con effetto interruttivo ai sensi degli artt. 1165 e 2944 cod. civ.

Nel merito, i motivi aggiunti sono infondati. L’atto del 1975 non è una semplice impegnativa, ma un vero accordo: il privato cede le aree e il Comune si obbliga al rilascio di un titolo per 160 mq. Lo scambio tra diritti edificatori e superfici per opere pubbliche costituisce perequazione urbanistica ammissibile. La cessione, qualificata impropriamente come gratuita, è in realtà non monetizzata, perché l’utilità consisteva nell’attribuzione dei diritti edificatori, accettati allora come corrispettivo.

Il fatto che i diritti siano stati fruiti in misura inferiore — 145,80 mq rispetto ai 160 pattuiti — configura un parziale inadempimento del Comune. Ciò non rende illegittima l’acquisizione: l’indennizzo è stato riconosciuto, sia pure in forma non monetaria, e spetta al giudice ordinario individuare l’equivalente monetario dei diritti non fruiti. Le delibere del 2000 e del 2023, per l’aspetto dell’indennizzo monetario, sono state superate dai provvedimenti successivi, senza contraddittorietà imputabile all’amministrazione. Le spese sono compensate.