Contributi emergenza idrogeologica e saldo non dovuto (Cass. civ. Sez. I n. 14965 del 28.05.2024)

Principi di diritto (Massima)
Le ordinanze extra ordinem adottate dall’autorità amministrativa in via provvisoria e derogatoria, sul presupposto della necessità e dell’urgenza, sono atti amministrativi generali formalmente normativi ma sostanzialmente amministrativi, riconducibili all’esercizio di una potestà gestionale di cura concreta di interessi pubblici. La loro interpretazione, risolvendosi nell’accertamento della volontà della pubblica amministrazione, è riservata al giudice di merito e soggiacce alle regole dettate per l’interpretazione dei contratti. In sede di legittimità è censurabile solo la violazione dei canoni ermeneutici o l’omesso esame di un fatto decisivo, non la mera contrapposizione di una diversa lettura. La qualificazione di una somma come acconto, unitamente alla previsione che i contributi costituiscono anticipazioni su future provvidenze, non integra di per sé il diritto al saldo integrale della misura astrattamente liquidabile.

Il Fatto

Il ricorrente aveva ottenuto un decreto ingiuntivo nei confronti della Regione Campania per il saldo del contributo già liquidato in acconto, a fronte dei danni conseguenti agli eventi alluvionali del gennaio 2003, in forza dell’OPCM n. 3322/2003 e della successiva ordinanza commissariale n. 3/2007.

La Regione proponeva opposizione, accolta dal Tribunale, che escludeva il diritto al versamento del saldo. La Corte d’appello respingeva il gravame, rilevando che alla pubblica amministrazione era attribuito il potere di erogare il contributo fino a un massimo di 30.000,00 euro, con determinazione rimessa al commissario nei limiti delle risorse assegnate, e che la qualificazione come acconto non implicava il diritto al saldo. Il ricorrente ha proposto ricorso per cassazione, affidato a un unico motivo, resistito dalla Regione con controricorso.

La Motivazione della Corte

Il motivo denuncia la violazione e falsa applicazione degli artt. 1362, 1363 e 1367 cod. civ., sostenendo che gli artt. 1, 4 e 5 dell’OPCM n. 3322/2003 accordano direttamente al commissario il potere di erogare contributi entro l’importo massimo indicato, e che la distinzione tra acconti, contributi e anticipazioni impedisce di trattare le nozioni come sinonimi.

La Corte muove dall’inquadramento dell’atto. L’interpretazione dell’atto amministrativo a contenuto non normativo, risolvendosi nell’accertamento della volontà della pubblica amministrazione, è riservata al giudice di merito e soggiace alle regole sull’interpretazione dei contratti. Sia l’ordinanza commissariale sia l’OPCM rientrano in tale categoria: le ordinanze extra ordinem, adottate con carattere provvisorio e derogatorio delle fonti primarie, sono formalmente normative ma sostanzialmente amministrative, espressione di una potestà gestionale con destinatari indeterminati.

Tale equiparazione non conduce però al risultato auspicato dal ricorrente. L’interpretazione del contratto è indagine di fatto riservata al giudice di merito, censurabile solo per violazione delle regole ermeneutiche o per omesso esame di un fatto decisivo. La censura non può risolversi nella critica del risultato interpretativo raggiunto, mediante la mera contrapposizione di una differente lettura: perché l’interpretazione del giudice di merito si sottragga al sindacato di legittimità è sufficiente che sia una delle possibili e plausibili, non l’unica o la migliore in astratto.

La Corte ritiene che l’interpretazione della Corte distrettuale resista alla censura. Il giudice di merito ha esplicitato il proprio percorso, affermando che l’entità dei contributi era lasciata alla valutazione del commissario nei limiti delle risorse assegnate e che la definizione quale acconto andava riferita alla possibilità dell’intervento di ulteriori provvidenze finanziarie. Il termine non è quindi indicativo dell’esistenza di un diritto al saldo, valendo a segnalare che la misura del contributo poteva non coprire l’intero danno subito, costituendo anticipazione su future provvidenze.

Il Comune delegato aveva calcolato un importo astrattamente indennizzabile di maggior valore, ma non aveva poteri decisori, essendo semplice delegato all’istruttoria. Il ricorrente non ha indicato alcun provvedimento del commissario che gli avesse riconosciuto il contributo in misura maggiore; ha anzi richiamato l’ordinanza n. 3/2007, che ha fissato nel 35% la misura dell’acconto complessivo liquidabile. La distinzione tra acconti, anticipazioni e liquidazioni non incide sul fatto che solo il commissario era autorizzato a provvedere alla liquidazione dell’acconto, nell’ottica di assicurare un primo contributo, non necessariamente coincidente con il danno subito né con l’indennizzo astrattamente liquidabile. Il ricorso è dunque rigettato, con condanna del ricorrente alle spese di legittimità.