Decadenza dai contributi comunitari e controllo mediante fotointerpretazione (Cons. Stato n. 4638 del 28.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
In materia di contributi agricoli comunitari, la decadenza totale del beneficio per scostamento della superficie dichiarata rispetto a quella eleggibile superiore alla soglia di legge costituisce esercizio di un potere vincolato e non di autotutela annullatoria, con la conseguenza che non si applica il termine di diciotto mesi dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990. Il controllo mediante fotointerpretazione delle ortoimmagini costituisce lo strumento ordinario e sufficiente di verifica; l’ispezione fisica in campo è rimessa alla valutazione dell’amministrazione e la sua omissione non rende, da sola, illegittima l’istruttoria. La prescrizione del diritto al recupero segue il termine quadriennale del Reg. CE n. 2988/95, salvo il termine più lungo previsto dall’ordinamento nazionale, individuato in quello decennale dell’art. 2946 cod. civ., con decorrenza, per i programmi pluriennali, dalla chiusura definitiva del programma.

Il Fatto

La titolare di un’azienda agricola aveva aderito alla misura comunitaria di ritiro ventennale dei seminativi dalla produzione, ottenendo contributi per un programma articolato in una domanda di adesione e in successivi ampliamenti, con superfici site nel territorio di un comune lucano. A seguito di indagini di polizia giudiziaria, era emerso che talune superfici dichiarate a premio sarebbero state in realtà interessate da boschi o pascoli.

Il procedimento penale si chiudeva per prescrizione. Nel 2021 la Regione adottava due determinazioni di decadenza totale dai contributi e di recupero delle somme corrisposte. La beneficiaria, deceduta nel corso della vicenda, veniva sostituita dall’erede, che impugnava gli atti davanti al TAR Basilicata; il Tribunale, riuniti i ricorsi, li respingeva. Proponeva quindi appello la erede, contestando l’istruttoria, il metodo di calcolo dello scostamento, la tardività del provvedimento e la prescrizione della pretesa restitutoria.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha anzitutto disposto un’istruttoria con ordinanza collegiale, chiedendo alla Regione una relazione dettagliata sull’effettiva consistenza della superficie eleggibile e sulle modalità dei controlli. Dall’adempimento è risultato che la verifica era stata svolta mediante fotointerpretazione delle ortofoto del sistema integrato, senza ispezioni in campo, e che lo scostamento era stato calcolato distinguendo la domanda di adesione dalla domanda di ampliamento.

La Sezione ha ritenuto corretto il metodo che assume a parametro la domanda di adesione, perché esso è suggerito dalla fonte nazionale adottata in attuazione del Reg. CE n. 746/96, che assegna agli Stati membri ampia discrezionalità nella individuazione degli strumenti di controllo. La diversa impostazione dei due uffici istruttori integra una diversa interpretazione delle norme applicabili, ma non rende la scelta regionale manifestamente illogica o contraria al dettato normativo.

Quanto al mancato controllo in situ, il Collegio osserva che le norme richiamate configurano l’ispezione fisica come facoltà e non come obbligo, attivabile solo quando la fotointerpretazione sia considerata, nel caso concreto, insoddisfacente. La fotointerpretazione di ortoimmagini resta quindi lo strumento principale e sufficiente.

Superata la questione istruttoria, la Corte esclude che la decadenza sia riconducibile all’annullamento d’ufficio: la qualificazione dell’atto dipende dal suo contenuto effettivo e dagli effetti prodotti, e nel caso di specie emergono tanto il dato formale quanto quello sostanziale della decadenza. Richiamando l’Adunanza plenaria n. 18 del 2020 e la Corte costituzionale n. 247 del 2020, il Collegio sottolinea che la decadenza è istituto distinto dall’autotutela, non esiste in materia una norma generale sui presupposti e il potere è vincolato una volta accertati i requisiti.

Quanto alla prescrizione, è richiamata Cass. civ. Sez. I n. 34701 del 2023: il termine quadriennale del Reg. CE n. 2988/95 cede al termine più lungo di diritto comune, individuato nell’art. 2946 cod. civ. Per i programmi pluriennali il termine decorre dalla chiusura definitiva del programma, identificata dal TAR nelle date di cessazione dei rispettivi impegni. L’appello è pertanto respinto, con conferma della sentenza di primo grado e compensazione delle spese.