Inadempimento convenzione urbanistica e disapplicazione variante che azzera crediti edilizi (TAR Emilia-Romagna n. 360 del 14.04.2025)

Principi di diritto (Massima)
Gli accordi conclusi dagli enti locali ai sensi dell’art. 18 L.R. Emilia-Romagna n. 20/2000 costituiscono species del genus degli accordi integrativi del provvedimento disciplinati dall’art. 11 L. n. 241/1990, cui si applicano, in quanto compatibili, i principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti. Ne deriva che il privato creditore può azionare innanzi al giudice amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva, la domanda di condanna all’esatto adempimento ex art. 1453 c.c., provando soltanto la fonte del diritto e allegando l’inadempimento, mentre sul debitore pubblico grava l’onere di dimostrare il fatto estintivo. L’Amministrazione che intenda disattendere l’accordo per sopravvenute ragioni di interesse pubblico deve esercitare il potere di recesso o revoca di cui all’art. 11, quarto comma, L. n. 241/1990, con il correlativo obbligo di indennizzo; non è ammissibile una revoca implicita. Il giudice amministrativo, chiamato a tutelare diritti soggettivi in giurisdizione esclusiva, dispone del potere di disapplicazione degli atti amministrativi invalidi che incidano sul rapporto, a pena di incostituzionalità per disparità di trattamento rispetto alla tutela innanzi al giudice ordinario.

Il Fatto

Nel 2008 una cooperativa, dante causa della società ricorrente, otteneva il permesso di costruire per il recupero di un complesso rurale e, con atto unilaterale d’obbligo, si impegnava a trasferire al Comune le aree necessarie alla realizzazione di una nuova via e di una rotatoria. In data 23 ottobre 2008 le parti sottoscrivevano un accordo ex art. 18 L.R. n. 20/2000, con cui il Comune riconosceva la compensazione territoriale H11 e i connessi diritti edificatori, salvo che per un fabbricato adibito a deposito autocorriere.

Nel 2017 il Comune adottava la variante al RUE con cui abrogava l’art. 32.2 del RUE, che dava atterraggio alla fascia di compensazione H11. La società cessionaria del ramo d’azienda agiva quindi per l’accertamento dell’inadempimento e la condanna all’adempimento e al risarcimento; in via subordinata, per l’annullamento della deliberazione consiliare. Il Comune eccepiva il difetto di legittimazione per intervenuta cessione dei terreni, l’inosservanza della regola dell’alternatività con il ricorso straordinario e l’impossibilità della tutela in forma specifica.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esamina prioritariamente la domanda di adempimento, in virtù del principio dispositivo e della graduazione delle domande operata dalla parte. Respinge l’eccezione di difetto di legittimazione: il diritto al risarcimento da lesione della proprietà è diritto di credito distinto e autonomo rispetto al diritto reale e permane in capo a chi era proprietario al momento dell’evento dannoso. Infondata è anche l’eccezione di alternatività, poiché la regola non riguarda l’azione civilistica di adempimento, diversa per petitum e causa petendi dall’azione di annullamento.

Nel merito, l’accordo viene qualificato come specie degli accordi ex art. 11 L. n. 241/1990, richiamato espressamente dal quarto comma dell’art. 18, con applicazione dei principi civilistici in tema di inadempimento. Il Tribunale ribadisce che il creditore deve provare solo la fonte del diritto e allegare l’inadempimento, mentre il debitore è gravato della prova del fatto estintivo o dell’eccezione di inadempimento ex art. 1460 c.c. La ricorrente ha dimostrato la perdurante efficacia dell’accordo al momento della variante e l’adempimento della cessione delle aree; il Comune non ha provato né l’estinzione della pretesa né l’inerzia della controparte, risultando anzi una richiesta di valutazione preventiva del settembre 2018.

Il Collegio ritiene infondata l’eccezione secondo cui la mancata impugnazione della variante avrebbe azzerato i diritti convenzionali. Poiché viene in rilievo la responsabilità contrattuale, opera il potere di disapplicazione degli atti amministrativi lesivi di diritti soggettivi, riconosciuto al giudice ordinario e, per ragioni di costituzionalità, anche al giudice amministrativo in giurisdizione esclusiva. Diversamente opinando si creerebbe una ingiustificata disparità di trattamento e un arricchimento senza causa dell’Amministrazione, che ha ottenuto la cessione delle aree senza controprestazione.

Quanto alla dedotta impossibilità della tutela in forma specifica, le deliberazioni di modifica degli strumenti urbanistici operano sul piano autoritativo ma non incidono sul rapporto contrattuale se non mediante il previsto recesso. Il Comune avrebbe potuto e dovuto esercitare il potere di revoca ex art. 11, quarto comma, L. n. 241/1990, con obbligo di indennizzo; tale revoca non è contenuta nella deliberazione né desumibile in via implicita.

Il primo motivo è quindi fondato: il ricorso è accolto, con accertamento dell’inadempimento e condanna all’adempimento della convenzione. Resta assorbita la domanda risarcitoria ex art. 1218 c.c., stante la tutela in forma specifica pienamente satisfattiva. Le spese seguono la soccombenza.