Inadempimenti reciproci e risoluzione della concessione: irrilevante il solo mancato canone (Cons. Stato n. 10538 del 31.12.2024)

Principi di diritto (Massima)
In presenza di inadempimenti reciproci nel rapporto di concessione, la legittimità della risoluzione per inadempimento del concessionario va verificata comparando le condotte di entrambe le parti, secondo la gravità delle violazioni, il loro svolgimento cronologico, i rapporti di causalità e proporzionalità tra le prestazioni rimaste inadempiute e l’incidenza sulle funzioni economico-sociali del contratto. Il mancato pagamento del canone non giustifica da solo la risoluzione quando risulti preceduto e condizionato da inadempimenti del concedente. L’art. 120, comma 1, c.p.a., che devolve al solo ricorso al TAR le controversie sugli atti delle procedure di affidamento, non si estende alla fase di esecuzione del rapporto concessorio, con la conseguenza che resta ammesso il ricorso straordinario al Capo dello Stato.

Il Fatto

Un’associazione sportiva dilettantistica gestiva, in forza di contratto stipulato nel marzo 2011, un centro equestre comunale. Il contratto prevedeva l’esenzione dal canone per i primi cinque anni, un contributo comunale per la messa a norma degli impianti e l’accollo della manutenzione straordinaria in capo al Comune, con facoltà del concessionario di sostituirsi nell’esecuzione e diritto al rimborso.

Dopo la stipula emersero contrasti: il cantiere per il nuovo campo di gara durò circa tre anni in luogo dei centottanta giorni previsti; intervennero divieti di utilizzo dell’acqua; l’associazione eseguì opere di completamento e manutenzione chiedendone il rimborso. Il Comune contestò addebiti e, con determinazione del maggio 2018, dichiarò la risoluzione del contratto per gravi inadempimenti, ingiungendo poi lo sgombero. Il TAR Sardegna accolse i ricorsi riuniti, annullando la risoluzione e l’ordinanza di sgombero e dettando i criteri per la quantificazione del rimborso. Il Comune propose appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge l’eccezione di inammissibilità del ricorso straordinario. L’art. 120, comma 1, c.p.a. riguarda gli atti delle procedure di affidamento, dalla indizione fino all’aggiudicazione, e si coordina con la giurisdizione esclusiva dell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, c.p.a.. La controversia attiene invece a un rapporto di concessione e alla sua fase esecutiva, riconducibile all’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., come già affermato con la sentenza della Sezione n. 1064 del 2020 passata in giudicato. La trasposizione in sede giurisdizionale è dunque legittima.

Nel merito, la Corte conferma la comparazione degli inadempimenti. Il mancato integrale versamento dei canoni per il secondo periodo del rapporto è pacifico e, di regola, può fondare la risoluzione. Tuttavia il TAR ha riscontrato contrapposti e anteriori inadempimenti del concedente: mancata esecuzione delle opere di completamento e manutenzione, protrazione triennale del cantiere con inutilizzabilità di parte essenziale della struttura, impossibilità di uso dell’acqua protrattasi ben oltre la contingenza emergenziale, senza accorgimenti tecnici né rinegoziazione ex art. 12 del capitolato speciale.

Quanto alle attività sportive, il Comune non ha confutato nel merito la documentazione prodotta dall’associazione, limitandosi a contestazioni procedimentali. L’argomento secondo cui i lavori di manutenzione non sarebbero stati autorizzati è stato introdotto solo in appello; la loro natura dimostra spese impreviste e indispensabili, in linea di principio di competenza del concedente in virtù dell’art. 6 del capitolato speciale.

Sul piano probatorio, il computo metrico di provenienza comunale è stato utilizzato non per quantificare il credito, ma per individuare i lavori eseguiti, in applicazione dell’art. 34, comma 4, c.p.a., che ha rimesso al Comune la verifica istruttoria secondo criteri determinati. È estraneo il richiamo all’art. 2724, n. 1, cod. civ., norma sul principio di prova testimoniale.

La Corte richiama l’orientamento consolidato — Cons. Stato n. 3952 del 2024, Cons. Stato n. 10020 del 2023, Cass. civ. n. 18485 del 2024 e Cass. civ. n. 13827 del 2019 — sull’esigenza di esaminare il comportamento complessivo delle parti. La collocazione del pagamento del canone a decorrere dal sesto anno rende prioritarie le inadempienze comunali; l’eccezione di inadempimento ex art. 1460 cod. civ. e quella di compensazione non risultano contrarie a buona fede. L’appello è pertanto respinto, con conferma integrale della sentenza e spese compensate.