Prestazioni sanitarie extra budget non remunerabili per vincolo dei tetti di spesa (Cass. civ. Sez. III n. 9100 del 05.04.2024)

Principi di diritto (Massima)
In tema di attività sanitaria esercitata in regime di accreditamento, il vincolo dei tetti di spesa fissati dalla Regione costituisce misura ineludibile delle prestazioni che il Servizio sanitario può remunerare, con la conseguenza che la struttura privata accreditata non ha titolo a ottenere il pagamento delle prestazioni erogate extra budget, né a titolo di inadempimento contrattuale né di illecito extracontrattuale. La mancata previsione di criteri di remunerazione delle prestazioni eccedenti è giustificata dalla necessità di rispettare i limiti di spesa e il vincolo delle risorse pubbliche. Il privato può solo accettare o rifiutare l’accordo reputato non conveniente, e l’illegittimità del tetto è sindacabile nei soli limiti dell’eccesso di potere, non dal giudice ordinario. L’arricchimento conseguito dalla P.A. per effetto delle prestazioni sconfinanti va qualificato come imposto, con conseguente inesperibilità dell’azione ex art. 2041 cod. civ.

Il Fatto

Una casa di cura privata, operante in regime di accreditamento provvisorio con il Servizio sanitario regionale, ha convenuto in giudizio la ASL competente e la Regione per ottenere il pagamento di prestazioni di day hospital riabilitativo erogate agli assistiti oltre il tetto di spesa concordato. Il Tribunale di Roma ha respinto la domanda, ritenendo che il limite fissato negli accordi impedisse il pagamento delle spese effettuate extra budget; è stata respinta anche la domanda subordinata di arricchimento ingiustificato.

La Corte d’appello di Roma ha confermato la decisione di primo grado, richiamando la giurisprudenza di legittimità secondo cui è infondata la pretesa di pagamento delle prestazioni eccedenti il limite di spesa. La struttura ha quindi proposto ricorso per cassazione, articolando tre motivi; ASL e Regione hanno resistito con separati controricorsi.

La Motivazione della Corte

La Corte affronta congiuntamente i primi due motivi, osservando che le questioni poste sono già state esaminate in precedenza, da ultimo con l’ordinanza n. 4757 del 22 febbraio 2024, alla quale intende prestare adesione non essendo stati offerti argomenti per discostarsene. Il ragionamento muove dalla giurisprudenza amministrativa, che ha precisato come l’osservanza del tetto di spesa rappresenti un vincolo ineludibile, misura delle prestazioni che il sistema pubblico può erogare e acquistare da ciascun erogatore privato.

Alla base di tale conclusione vi sono stringenti indirizzi normativi — art. 32, comma 8, della legge n. 449/1997, art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 502/1992 e art. 39 del d.lgs. n. 446/1997 — i quali, in condizioni di scarsità di risorse, impongono la programmazione autoritativa dei limiti di spesa. Si tratta di un potere connotato da ampia discrezionalità, che bilancia l’interesse pubblico al contenimento della spesa, il diritto alla salute degli assistiti, le aspettative imprenditoriali dei privati e l’efficienza delle strutture pubbliche.

La struttura accreditata può solo accettare o rifiutare l’accordo reputato non conveniente. Il privato non ha facoltà di contestare lo schema-tipo di contratto né la determinazione del limite di spesa, rimessi alla discrezionalità dell’ente. L’aggredibilità di tali atti dinanzi al giudice amministrativo non autorizza il sindacato sul merito delle scelte, potendo avere ad oggetto solo vizi di eccesso di potere. Le censure investono profili di illegittimità non sindacabili dal giudice ordinario, e lo sforamento dei limiti non può che restare a carico del privato che li ha accettati.

Quanto al terzo motivo, la Corte ritiene infondata la doglianza fondata sull’art. 2041 cod. civ. Il privato può vantare un arricchimento ingiustificato verso la P.A. solo se dimostra che questa non lo ha voluto o non ne era consapevole. È sufficiente che la P.A. abbia deliberato un tetto di spesa e lo abbia comunicato agli interessati, ravvisandosi in ciò inequivocamente il diniego di una spesa superiore. L’arricchimento assume dunque carattere imposto, il che preclude l’azione di ingiustificato arricchimento. La Corte richiama sul punto le Sezioni Unite n. 16336 del 2019, che hanno confermato il limite oggettivo dell’attività accreditata, sottoposta al potere di direzione e controllo dell’amministrazione e remunerata con risorse pubbliche. Il ricorso è quindi rigettato, con condanna della ricorrente alle spese.