Responsabilità da provvedimento illegittimo e annullamento con vincolo a rideterminarsi (TAR Calabria n. 1291 del 28.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
La responsabilità della pubblica amministrazione per illegittimo esercizio della funzione pubblicistica ha natura extracontrattuale e richiede la prova di tutti gli elementi dell’art. 2043 cod. civ.. L’ingiustizia del danno non consegue in re ipsa all’annullamento del provvedimento, ma va accertata in relazione alla lesione di un bene della vita che il privato avrebbe avuto titolo per mantenere o ottenere. Il risarcimento è escluso quando l’annullamento sia determinato da un’illegittimità di carattere formale, da cui non derivi un accertamento di fondatezza della pretesa ma solo un vincolo a rideterminarsi per l’amministrazione, senza esaurimento della discrezionalità. La quantificazione del pregiudizio patrimoniale costituisce elemento costitutivo della domanda e deve essere provata secondo la regola generale dell’art. 2697 cod. civ.

Il Fatto

La società ricorrente ha agito nei confronti del Comune per ottenere il risarcimento dei danni asseritamente subiti a causa di una determinazione con cui l’ente aveva diffidato la società a non intraprendere i lavori di realizzazione di un impianto eolico composto da quattro aerogeneratori. Il provvedimento era stato impugnato davanti al TAR, che ne aveva sospeso gli effetti in via cautelare e poi lo aveva annullato con una sentenza del 2018, confermata dal Consiglio di Stato nel 2023.

La ricorrente ha dedotto di essere in possesso di tutti i pareri necessari per la realizzazione dell’impianto e di aver subito gravi danni economici, stimati in una somma superiore a due milioni di euro, per la mancata percezione dei proventi della vendita di energia e per le spese sostenute. Il Comune ha resistito sostenendo che, dopo l’annullamento, la società non si era rideterminata e non era comunque in possesso dei titoli per proseguire l’attività.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dalla qualificazione della responsabilità dell’amministrazione per illegittimo esercizio della funzione pubblicistica come responsabilità extracontrattuale, richiamando l’Adunanza Plenaria n. 7 del 2021. Il rapporto amministrativo si caratterizza per l’esercizio unilaterale del potere nell’interesse pubblico, idoneo, se difforme dal paradigma legale e in presenza degli altri elementi dell’illecito, a ingenerare la responsabilità aquiliana.

L’ingiustizia del danno non può considerarsi conseguenza in re ipsa dell’illegittimità provvedimentale: occorre accertare l’evento dannoso, la sua qualificazione come ingiusto in relazione all’incidenza su un interesse rilevante per l’ordinamento, il nesso causale con la condotta della p.a. e il requisito soggettivo del dolo o della colpa, come ribadito da Cass. civ., Sez. III, n. 18539 del 2024. Il requisito dell’ingiustizia implica che il risarcimento sia riconosciuto solo se l’esercizio illegittimo del potere abbia leso un bene della vita che il privato avrebbe avuto titolo per mantenere o ottenere.

Richiamando l’Adunanza Plenaria n. 13 del 2008, il Tribunale esclude il risarcimento quando l’interesse legittimo riceva tutela idonea con l’accoglimento dell’azione di annullamento, ma questo sia determinato da un’illegittimità di carattere formale, da cui non derivi un accertamento di fondatezza della pretesa ma solo un vincolo a rideterminarsi per l’amministrazione.

Nel caso concreto, la sentenza del 2018 aveva ritenuto illegittimo il provvedimento per un errore nella quantificazione della potenza sviluppata dai singoli aerogeneratori, con conseguente annullamento «fatti salvi gli eventuali ulteriori provvedimenti dell’amministrazione». Tale pronuncia ha posto un vincolo a rideterminarsi, senza esaurire la discrezionalità, tutelando un profilo essenzialmente formale e non individuando la sicura percorribilità della pretesa sostanziale. Ne consegue l’insussistenza del requisito della ingiustizia del danno, oltre che del nesso causale e della prova della colpa.

Il Collegio rileva inoltre il difetto di prova del pregiudizio: la parte si è limitata a stimare i danni, producendo una perizia tecnica solo in corso di causa. L’esatta individuazione e quantificazione del danno costituisce elemento costitutivo della pretesa risarcitoria e la perizia di parte, da vagliare in sede istruttoria, non risolve la problematicità della domanda. La domanda è quindi rigettata, con compensazione delle spese in ragione dei non immediati profili interpretativi.