Ricognizione di debito della P.A. e canoni di locazione tra accordi di programma (C.G.A.R.S. n. 147 del 28.02.2025)

Principi di diritto (Massima)
La ricognizione di debito ex art. 1988 cod. civ. posta in essere dalla pubblica amministrazione non integra una fonte autonoma di obbligazione, ma ha effetto confermativo di un preesistente rapporto fondamentale e comporta un’astrazione meramente processuale della causa debendi, con conseguente relevatio ab onere probandi a favore del destinatario dell’atto. L’accordo di programma che trasferisca la proprietà di un immobile pubblico alla Regione fa venir meno il titolo costitutivo dei canoni di locazione per il periodo successivo alla sua sottoscrizione. Ove il quantum del canone sia rimesso a una valutazione successiva, la parte creditrice non può quantificarlo unilateralmente, ma la conferma del credito da parte della ragioneria regionale vale come riconoscimento del debito. Sui debiti di valuta della pubblica amministrazione sono dovuti i soli interessi moratori, con decorrenza dalla costituzione in mora mediante intimazione scritta.

Il Fatto

L’A.S.P. di Agrigento conveniva davanti al Tribunale Ordinario di Palermo la Regione Siciliana e l’Assessorato Regionale dell’Economia per ottenere la condanna solidale al pagamento di oltre quattordici milioni di euro a titolo di canoni di locazione, per il periodo in cui l’amministrazione regionale aveva avuto la disponibilità dei locali dell’ex azienda ospedaliera. Il Tribunale dichiarava il difetto di giurisdizione, ravvisando la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. La società riassumeva quindi la causa davanti al TAR Sicilia.

Il giudice di primo grado rigettava il ricorso, ritenendo che l’accordo di programma del 2007 avesse superato quello del 2005 e che la proprietà dell’immobile fosse stata trasferita alla Regione senza corrispettivo. La società proponeva appello, contestando la qualificazione dell’accordo di programma come atto amministrativo e la conseguente esclusione di un rapporto locatizio.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ricostruisce il titolo della pretesa nell’accordo di programma del 11 ottobre 2005, con il quale le parti avevano concesso la conduzione dei locali all’amministrazione regionale in attesa del trasferimento al demanio, demandando alla ragioneria generale le modalità di finanziamento del canone. In quella sede il quantum non era stato determinato, essendo rimesso a una valutazione successiva di congruità.

Con l’accordo del 2007 le parti hanno invece stabilito il trasferimento immediato dell’immobile alla Regione senza corrispettivo, con successiva destinazione al fondo immobiliare regionale. Da quel momento, osserva il Collegio, la società non è più legittimata a reclamare un credito dipendente dalla titolarità del diritto di proprietà, ormai ceduto alla stessa conduttrice, che assume la qualità di proprietaria. La tesi della perdurante proprietà in capo alla società non è provata: la visura ipo-catastale dimostra solo l’esistenza di un decreto di trasferimento del 2011, non prodotto in atti.

Quanto al periodo intercorrente tra il 2005 e il 2007, il rapporto di locazione è documentalmente provato. La società aveva quantificato il canone con propria deliberazione, ma non aveva il diritto di farlo unilateralmente. Tuttavia, con l’atto di riconoscimento del marzo 2009 la ragioneria generale ha confermato il credito, così riconoscendo il debito pur senza esserne legittimata. Tale atto costituisce ricognizione di debito ai sensi dell’art. 1988 cod. civ. e, come precisato da Cass. civ. sez. I n. 4043 del 2024, comporta l’inversione dell’onere della prova.

Il silenzio dei dipartimenti destinatari dell’atto deve interpretarsi, secondo buona fede e leale collaborazione tra pubbliche amministrazioni, come tacito consenso. L’appello è quindi parzialmente fondato, con accoglimento della domanda subordinata di condanna al pagamento di € 2.499.275,93 oltre interessi di mora.

Sugli interessi il Collegio richiama Cons. Stato sez. VI n. 357 del 2022: sui debiti di valuta della pubblica amministrazione sono dovuti i soli interessi moratori, con decorrenza dalla costituzione in mora mediante intimazione scritta, non essendo sufficiente la domanda amministrativa. Gli interessi decorrono pertanto dall’atto di diffida notificato nell’agosto 2017. Le spese del doppio grado sono compensate per metà.