Regolamento Inps su indennità di esclusività inefficace senza certificazione ministeriale (Cass. civ. Sez. Lavoro n. 26014 del 30.09.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il regolamento aziendale con cui un ente pubblico non economico dia attuazione alla disciplina contrattuale dell’attività libero-professionale intramoenia dei dirigenti medici è soggetto, per legge, al controllo di compatibilità economico-finanziaria di cui all’art. 40 bis, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001, che ne condiziona l’efficacia all’accertamento congiunto della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della funzione pubblica e del Ministero dell’economia e delle finanze – Ragioneria generale dello Stato. Ove l’accordo negoziale condizioni espressamente la propria efficacia al perfezionamento con esito positivo dell’iter di certificazione, la mancata certificazione integra una condizione sospensiva dipendente dal fatto di terzi, estranea alla volontà dell’ente e non imputabile allo stesso ai sensi dell’art. 1359 cod. civ. Le iscrizioni a bilancio dell’indennità di esclusività non tengono luogo della certificazione, né valgono quale promessa di pagamento o riconoscimento del debito ex art. 1988 cod. civ., avendo efficacia meramente confermativa di un rapporto fondamentale che, in difetto della condizione, non è sorto.

Il Fatto

Una dirigente medico di primo livello, dipendente dell’Inps, agisce in giudizio per ottenere il risarcimento del danno asseritamente derivante dalla mancata attuazione del “Regolamento per l’attività Intra ed Extramoenia dei medici Inps”, adottato dall’Istituto il 30 luglio 2010 in attuazione dell’art. 80, comma 1, lett. f), del CCNL 1° agosto 2006. La ricorrente chiede, quale danno emergente, una somma pari all’indennità di esclusività per il periodo 30 luglio 2010 – 1° settembre 2021, data del pensionamento; quale lucro cessante, una somma da liquidare equitativamente per la mancata attività in regime di intramoenia nel medesimo periodo; e, infine, un ulteriore importo per perdita di chance riferita alla clientela acquisibile dopo il pensionamento.

Il Tribunale di Messina rigetta le domande, escludendo che il Regolamento attribuisca un diritto soggettivo allo svolgimento dell’attività libero-professionale, essendo la sua efficacia sospesa in attesa della certificazione ministeriale e richiedendo comunque l’esercizio dell’opzione entro sessanta giorni. La Corte d’appello di Messina, in parziale accoglimento del gravame, compensa le spese di entrambi i gradi e conferma nel merito il rigetto. Avverso tale sentenza la lavoratrice propone ricorso per cassazione con cinque motivi.

La Motivazione della Corte

La Corte affronta anzitutto il primo motivo, con cui si deduce la violazione dell’art. 80, comma 1, lett. f), del CCNL 1° agosto 2006 e il principio per cui gli enti debbono dare esecuzione ai contratti collettivi. Il motivo è inammissibile, perché non si confronta con la ratio decidendi della sentenza impugnata: il Regolamento del 2010 era soggetto, per legge e per clausole proprie, a una condizione di efficacia indipendente dalla volontà degli stipulanti, ossia l’approvazione o certificazione dei Ministeri vigilanti, condizione che non si era verificata.

Il secondo motivo, relativo all’esecuzione spontanea mediante iscrizione a bilancio dell’indennità, è parimenti inammissibile nella parte in cui pretende di dimostrare, attraverso le appostazioni contabili, l’avvenuta certificazione: si tratta di apprezzamento di merito, non censurabile per violazione di legge. La Corte richiama il discrimine tra errore di ricognizione della fattispecie astratta e valutazione delle risultanze di causa, mediate dalla contestata ricostruzione del fatto (Cass. nn. 24054/2017, 25182/2024). Anche la denuncia di violazione dei canoni di ermeneutica contrattuale è generica e non si confronta con la ratio decidendi, che non nega la perfezione dell’accordo ma la sua efficacia per difetto della certificazione ministeriale (Cass. nn. 17427/2003, 353/2025).

Quanto all’art. 1988 cod. civ., la promessa di pagamento e il riconoscimento del debito hanno natura di atto unilaterale recettizio e non costituiscono autonome fonti di obbligazione, ma hanno effetto confermativo di un rapporto fondamentale preesistente (Cass. n. 23144/2023). Poiché il rapporto non è sorto in difetto della condizione, nessun effetto vincolante può derivarne. Erroneo è poi il richiamo all’art. 40 bis, comma 1, del d.lgs. n. 165/2001, applicandosi all’Inps, ente pubblico non economico, il comma 2, che impone la trasmissione dei contratti integrativi agli organi di certificazione: non basta il preteso avallo degli organi di controllo interno. Infine, l’art. 1359 cod. civ. non è invocabile, perché la condizione sospensiva dipendeva dal fatto di terzi e non era mista, né la ricorrente ha allegato o provato che il mancato avveramento fosse imputabile all’Inps (Cass. nn. 5492/2010, 28956/2024).

Il terzo motivo, che denuncia motivazione apparente, è inammissibile: la Corte territoriale ha spiegato in modo intelligibile perché le iscrizioni a bilancio non potessero supplire alla mancata approvazione ministeriale, senza contraddizione tra perfezione dell’accordo e sua inefficacia. Il vizio di motivazione apparente ricorre solo in caso di mancanza assoluta di motivi, contrasto irriducibile o motivazione perplessa (Cass. Sez. Un. n. 8053/2014).

Il quarto motivo, per omesso esame di fatto decisivo, è inammissibile per difetto di specificità ex art. 366, n. 6, cod. proc. civ., e comunque per difetto di decisività, non potendo la pretesa irriferibilità delle note ministeriali al Regolamento del 2010 mutare l’esito, fondato sul mancato avveramento della condizione (Cass. Sez. Un. n. 5792/2024; Cass. n. 701/2024). Il quinto motivo è inammissibile perché l’omesso esame del motivo d’appello trova fondamento nell’assorbimento improprio, che esclude il vizio di omessa pronuncia (Cass. nn. 2334/2020, 18833/2021). Il ricorso è rigettato, con condanna della ricorrente alle spese di legittimità.