Valutazione ex ante del piano dei siti di stoccaggio (Cons. Stato n. 5054 del 11.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
La legittimità dei provvedimenti commissariali che autorizzano lo stoccaggio provvisorio dei rifiuti presso siti di terzi, ponendo i relativi oneri a carico delle affidatarie del servizio, si verifica con riferimento al momento della loro adozione, in applicazione del principio tempus regit actum. Il carattere organico del piano di localizzazione dei siti di smaltimento non può essere accertato a posteriori, alla luce degli esiti successivi della vicenda, ma esige una programmazione ex ante. La nozione di organicità presuppone, inoltre, un livello di progettazione adeguato: l’indicazione progressiva di siti e progetti a stadi diversi non integra un piano organico. Nel giudizio di responsabilità il metodo acquisitivo non esonera il danneggiato dall’onere di provare i fatti costitutivi. La sentenza penale assolutoria non è vincolante nel processo amministrativo quanto alla valutazione dei presupposti autorizzativi.

Il Fatto

La vicenda si colloca nell’emergenza rifiuti della Regione Campania. La società affidataria del servizio di smaltimento, subentrata nel raggruppamento aggiudicatario, aveva realizzato gli impianti di produzione di combustibile derivato da rifiuti; non erano stati invece costruiti i termovalorizzatori previsti, con la conseguente necessità di collocare i sottoprodotti della lavorazione.

Non ottenute le autorizzazioni per i siti proposti, la società si era rivolta a siti di soggetti terzi. Con tre ordinanze sub-commissariali del 2005 l’autorità commissariale autorizzò lo stoccaggio provvisorio, imputando però gli oneri alle affidatarie. La società impugnò quelle statuizioni, chiedendo l’accertamento del diritto alle autorizzazioni e la condanna al rimborso e al risarcimento. Il TAR Lazio respinse il ricorso e la società appellò, contestando anche l’utilizzo della relazione ministeriale e l’omesso esame della sentenza penale assolutoria.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato respinge l’appello. In via preliminare, dichiara fondata l’eccezione di tardività dei documenti depositati in appello dall’Amministrazione, richiamando l’art. 104 c.p.a.: non ricorrono le condizioni per l’ammissione di nuovi documenti. Passa poi al riparto dell’onere probatorio, ricordando che nelle domande di condanna il metodo acquisitivo lascia integro il principio dell’onere della prova a carico del danneggiato.

Quanto alla relazione ministeriale, la Corte esclude la violazione del contraddittorio: il giudice di primo grado aveva chiesto chiarimenti a un’amministrazione terza ai sensi dell’art. 64, comma 3, c.p.a., e la relazione era motivata e argomentata, non un mero recepimento di atti di parte. Analogamente, la mancata esibizione documentale da parte della struttura commissariale trova giustificazione nelle oggettive difficoltà di reperimento.

Sul piano centrale, la Corte nega ogni efficacia di giudicato alla sentenza penale assolutoria: ai sensi dell’art. 654 cod. proc. pen. il vincolo riguarda i soli fatti materiali e non le valutazioni giuridiche, restando autonomo l’accertamento dei presupposti autorizzativi in sede amministrativa.

La verificazione disposta in appello ha evidenziato dati decisivi. Il piano dei siti, denominato “Parchi della Memoria”, si è costruito per integrazioni successive, con progettazione adeguata per soli otto siti; i progetti esaminati presentano criticità di natura geotecnica e ambientale e solo parziale conformità alla direttiva 1999/31/CE e al d.lgs. n. 36/2003. Da qui la conclusione che il piano non aveva i caratteri dell’organicità e che i dinieghi e le imputazioni di oneri non risultano illegittimi, anche in ragione del quadro emergenziale derogatorio.