Acquisizione sanante e obbligo di provvedere anche in caso di diniego (Cons. Stato n. 1804 del 06.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’art. 42-bis d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 configura un procedimento ablatorio sui generis che impone alla pubblica amministrazione di esercitare doverosamente il potere di valutare se acquisire definitivamente il bene occupato sine titulo o restituirlo al privato. Il diniego opposto dal Comune, motivato sulla base di una precedente sentenza di mero rito che ha dichiarato l’inammissibilità per difetto di legittimazione, non esonera l’amministrazione dall’obbligo di concludere il procedimento con provvedimento espresso e motivato. La sentenza di inammissibilità per mancata prova della titolarità non equivale ad accertamento negativo della proprietà e non è estensibile ad un successivo giudizio avente petitum diverso. L’occupazione sine titulo integra un illecito permanente che non è idoneo a fondare l’usucapione in favore della p.a., mancando i presupposti di un possesso non violento e ininterrotto e difettando la prova dell’interversione del possesso.

Il Fatto

Il ricorrente, comproprietario di porzioni di terreno site nell’abitato, ha chiesto al Comune la restituzione di un’area destinata a istituto scolastico o, in alternativa, l’adozione di un provvedimento di acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001. L’istanza del 30 novembre 2022 è stata respinta dalla p.a. con nota del 29 maggio 2023, che ha eccepito la mancata dimostrazione della qualità di erede e dunque della titolarità del bene. Tali aree erano state occupate in epoca risalente e mai formalmente espropriate.

Avverso il diniego il ricorrente ha agito davanti al TAR Toscana, che con la sentenza n. 1222/2024 ha annullato la nota e riconosciuto l’obbligo del Comune di rinnovare il procedimento. Il Comune ha proposto appello, sostenendo l’efficacia preclusiva del giudicato formatosi sulla precedente sentenza n. 1353/2019 e l’intervenuto acquisto per usucapione. Il ricorrente ha resistito e proposto appello incidentale in via precauzionale.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato respinge l’appello principale. Sulle eccezioni di rito rileva che l’impugnazione del provvedimento che nega il ricorso all’acquisizione sanante è soggetta al rito ordinario e non a quello abbreviato ex art. 119 cod. proc. amm., richiamando Cons. Stato, Sez. IV, n. 5872 del 2022; l’appello non è quindi tardivo.

Nel merito, il ne bis in idem ex artt. 2909 c.c. e 324 c.p.c., applicabile al processo amministrativo per il rinvio esterno dell’art. 39, comma 1, cod. proc. amm., opera solo quando sia riproposta tra gli stessi soggetti un’azione con identica causa petendi. La sentenza n. 1353/2019 riguarda esclusivamente l’azione di restituzione e si fonda sulla carenza di legittimazione: il giudice ha accertato la mancata prova della titolarità, non l’inesistenza del diritto. Il petitum odierno è diverso, perché tende all’esercizio dei poteri nuovi spettanti all’amministrazione.

La Corte ribadisce che l’art. 42-bis delinea un procedimento redimibile solo attraverso il mantenimento dell’opera, con effetti ex nunc e senza funzione di sanatoria dell’illecito pregresso, secondo Cons. Stato, Ad. Plen., n. 2 del 2016 e n. 5 del 2020. Il potere è potere-dovere di scelta tra acquisizione e restituzione, secondo i principi di imparzialità e buon andamento; l’illecito è permanente e l’obbligo di valutazione sussiste in ogni caso.

Quanto all’usucapione, l’occupazione sine titulo non è utile a integrarla, perché altrimenti si reintrodurrebbero forme di espropriazione indiretta (Cons. Stato, Sez. IV, n. 460 del 2019). Il possesso è stato comunque interrotto dall’azione del 2016, e dall’art. 1141, comma 2, c.c. emerge che difetta la prova dell’interversione del possesso, richiedendo atti di opposizione specificamente rivolti contro il proprietario (Cass. civ., Sez. I, n. 10289 del 2018).

L’appello incidentale, proposto in via tardiva e condizionata, è dichiarato improcedibile in ragione del rigetto dell’impugnazione principale. Le spese seguono la soccombenza.