Annullamento del piano di recupero non caduca il permesso di costruire (Cons. Stato n. 7370 del 07.10.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’annullamento in sede giurisdizionale del piano di recupero non determina la caducazione automatica del permesso di costruire rilasciato in variante sul suo presupposto. Tra i due provvedimenti non sussiste quel rapporto di consequenzialità necessaria che solo legittima l’effetto caducante: il titolo edilizio non è mera attuazione dello strumento urbanistico, ma deriva da un autonomo procedimento e da nuove valutazioni dell’amministrazione, peraltro rimesse a organi distinti. Ne consegue che l’illegittimità del piano si trasmette al permesso di costruire a titolo di invalidità viziante, con onere di autonoma e tempestiva impugnazione del titolo, ovvero di annullamento in autotutela nei limiti dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990. Il provvedimento di autotutela che ometta l’avviso di avvio e trascuri il bilanciamento degli interessi, a oltre quattordici anni dal vizio, è illegittimo.

Il Fatto

Il TAR Lombardia, sezione staccata di Brescia, aveva annullato nel 2009 il piano di recupero che consentiva l’ampliamento volumetrico di un comparto edilizio, già assentito con permesso di costruire in variante. Divenuta definitiva la pronuncia, il Comune avviava la fiscalizzazione dell’abuso ex art. 38 del d.P.R. n. 380/2001 e irrogava una sanzione pecuniaria di rilevante importo, in solido, al fallimento della società costruttrice e al proprietario di una delle unità immobiliari. Successivamente l’ente annullava in autotutela, con determinazione dirigenziale, il permesso di costruire, ritenendo che l’annullamento del piano ne avesse già determinato la caducazione automatica, ma di dover comunque procedere in via espressa.

Due ricorsi della curatela e due del privato venivano decisi con separate sentenze, che il TAR emanava senza disporre la riunione: la prima dichiarava inammissibile per carenza di interesse l’impugnazione dell’autotutela, sul presupposto della caducazione automatica del titolo, e annullava la sanzione; la seconda ribadiva l’effetto caducante e respingeva la domanda risarcitoria del privato. Contro tali pronunce venivano proposti tre appelli, poi riuniti.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato esclude anzitutto la nullità delle sentenze per mancata riunione dei ricorsi. La riunione, ai sensi degli artt. 43, comma 3, e 70 c.p.a., è facoltà discrezionale del giudice di merito, di natura ordinatoria e insindacabile in appello, salvo casi di abnormità. Nel caso concreto la seconda pronuncia richiama espressamente la prima e ne condivide le considerazioni, così escludendo il rischio di contrasto e di bis in idem che l’art. 273 c.p.c. intende prevenire.

Il nucleo della decisione riguarda il rapporto tra piano di recupero e titolo edilizio. Il Collegio richiama l’orientamento consolidato secondo cui l’effetto caducante presuppone due condizioni: l’appartenenza dei provvedimenti alla medesima sequenza procedimentale e un nesso di derivazione necessaria, tale che l’atto successivo sia conseguenza ineluttabile del primo, senza ulteriori valutazioni di interessi. Il permesso di costruire non risponde a tale schema: non è applicazione automatica dello strumento urbanistico, richiede nuove e autonome determinazioni del Comune ed è adottato da un organo diverso da quello che annulla il piano.

La Corte richiama sul punto Cons. Stato n. 7027/2025, Cons. Stato n. 3001/2018, Cons. Stato n. 8528/2019 e, con specifico riguardo al rapporto tra piano di recupero e permesso di costruire, Cons. Stato n. 9088/2024. Ne deriva che l’annullamento giurisdizionale del piano produce solo un’illegittimità viziante del titolo, che avrebbe dovuto essere autonomamente impugnato: ciò che nella specie non è avvenuto. Il titolo resta quindi valido ed efficace.

Accolte le censure sull’effetto caducante, il Collegio esamina l’autotutela comunale. Ritiene ingiustificata l’omissione dell’avviso di avvio ex art. 7 della legge n. 241/1990: le ragioni di urgenza sono insostenibili a fronte di oltre quattordici anni trascorsi dalla sentenza di annullamento. Rileva inoltre la contraddittorietà della condotta amministrativa, avendo il Comune pochi mesi prima escluso la demolizione e valorizzato l’affidamento degli acquirenti. Fondata è pure la censura sul superamento del termine di dodici mesi allora previsto dall’art. 21-nonies.

Respinta, infine, la domanda risarcitoria del privato. Il pregiudizio lamentato non deriva dal rifiuto di una sanatoria ex art. 36 t.u.e., mai documentato, ma dalla realizzazione degli abusi e dalla scelta dello stesso proprietario di proporre la risoluzione consensuale della locazione. La Corte annulla quindi la determinazione di autotutela e compensa le spese del doppio grado.